全国政协委员侯欣一提案：关于实行侦查和羁押分离的建议

侯欣一，全国政协委员，天津财经大学教授，近现代法研究中心主任。

▍文 侯欣一

▍来源 公众号辩护人Defender

由公安部负责起草的《看守所法》正在进行当中。伴随着该法的制定，看守所的管理体制问题也又一次成了人们关注和热议的话题。按照我国现行的刑事司法权限的配置，对刑事案件的侦查和对犯罪嫌疑人的看管均属公安部门。这种权限配置在一定的时期有其一定的合理性，但长远看问题却更多，它使公安部门在行使侦查和预审权时缺乏有效的监督和制约。侦查羁押合一的体制无论是从法理上讲，还是从实践上看都存在着一些问题：

第一，容易产生刑讯逼供。刑讯逼供往往多发于大案要案的嫌疑人犯身上，这两者之间有着很密切的联系。侦查工作是一项性质极为特殊的工作，如果犯罪人在做案时使用的手段较为残忍，侦查人员心中对犯罪嫌疑人的愤恨也就会相应地增大，这种情感上的影响就容易使侦查人员在预审时使用刑讯手段，明白了这点之后，我们也就能够理解为什么许多优秀的公安人员也会刑讯的原因。换言之，侦查工作本身决定了侦查人员其具有刑讯的冲动。这种冲动如果没有制度的限制就可能成为现实。尽管，目前公安机关也注意到了这一问题，也尽量在内部注意实行出现场的不参与预审的制度设计，这种设计有其一定的合理性，但并不能真正解决问题。近期报道出来的冤假错案，几乎无一例外地都是因为侦查阶段使用了刑讯，导致证据出了问题所致。

第二，随意传唤、拘押嫌疑人。由于公安部门对嫌疑人犯拥有关押的权力，其结果就可能导致公安部门在侦查案件时不在案件的证据上下功夫，而是动辄就随意传唤、拘留嫌疑人，即希望于通过预审来获取口供，然后再通过口供去查找犯罪证据。长此以往，不仅会伤害公民的人身自由权力，也不利于公安部门侦查能力的提高。

第三，超期羁押。超期羁押也是我国刑事司法中存在的老大难问题，纠其根源也与这一体制有着直接关系。同样是由于嫌疑人犯归公安部门看管，其他部门的有效监督难以实现，侦查人员为了案件侦破的需要就可能对嫌疑人采取极端的手段，于是就出现了想怎么审就怎么审，想什么时候审就什么时候审，想审多长时间就审多长时间的不正常现象，最近几年，国家加大了对超期羁押现象的治理，情况已有所好转，但并未能从根本上消除。

第四，律师会见被告难。按照新刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，律师就有权介入，也就是说从法律上讲现实生活中所发生的绝大多数审讯都应有律师在场监督，同时为被告提供法律帮助。然而现实法律生活中一些地区的公安部门却往往以各种理由对律师会见被告进行限制。

此外，由于现行体制下预审是在一个完全由公安部门控制的封闭状态下进行的，一旦出了问题，也不利于查证。尽管目前检察机关在看守所都派有监督人员，尽管目前看守所也大都装有监控设备，可由于工作的需要，公安部门有足够的时间、动力和空间使监督人员和监督设备不去发挥作用。于是就出现了我们目前这种令人尴尬的局面，一旦出了问题不管公安部门，还是检察院给出什么样的结论报告，如何进行解释，民众都不愿意接受，都无法使民众信服，极大地影响政府的公信力。中国是个大国，看守所中被看管的人员众多，不出事是不可能的。因而，为了政府本身的清白和公信力，我们也需要尽快改变目前这种体制。

反之，如果我们设想，看守所不是由公安部门管理，而是归中立的司法行政部门负责管理的话，公安部门就无法把那些不符合羁押条件的嫌疑人塞给司法行政部门，随意羁押的现象就会大大地减少；公安部门要想提审嫌疑犯就必须向司法行政部门申请，司法行政部门为了自身安全的考虑就必须全程派人在场监督，并同时通知被告的律师一起进行监督。众目睽睽之下，刑讯，超时审讯等现象也自然会大大减少。

果真如此，对嫌疑人犯的人权保护就会真正落到实处，而保护了嫌疑犯其实也是在保护侦查人员自己。我们真的不愿意再看到公安人员由于缺乏制度的约束，为了履行自己的职务而成为刑事被告。

实行侦羁分离，需要处理的问题和困难当然有很多。但权衡之后，还是建议国家能下决心实行侦羁分离，并越快越好。

最后，建议同时修改看守所建筑设计标准，增加律师会见嫌疑人的房间数量，从制度层面解决律师会见被告难的问题。

（感谢作者授权公众号辩护人Defender发表）

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