郝铁川│把反腐公权关到制度的笼子里：监察委员会设立的意义及应注意的问题

▍文 郝铁川，著名法学家

▍来源 公众号法学学术前沿

党的十八大以来，中央高度重视对反腐权力的约束。习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上提出，你们是查别人的案子的，谁来查你们呢？他尖锐地提出了要解决好谁来监督纪委的问题；在十八届中央纪委第三次全会上强调严防“灯下黑”；在十八届中央纪委第五次全会上要求纪委清理好自身门户。中纪委王岐山书记也指出，信任不能代替监督，监督别人首先要自己过硬，己不正，焉能正人？纪检监察机关和纪检干部要心存敬畏和戒惧，增强纪律观念和规矩意识，及时发现问题，坚决防止“灯下黑”。用铁的纪律打造全党信任、人民信赖的纪检监察干部队伍。而监察委员会的设立，在笔者看来，是加强约束反腐权力的一个新举措。

一、反腐公权不受制约亦容易腐败

为什要设立监察委员会？我认为缘由之一就是因为反腐机构权力很大，多年来出现过不少利用反腐权力而徇私枉法的腐败分子。中纪委拍摄、中央电视台播放的三集电视专题片《打铁还需自身硬》列举了不少近年来纪委工作人员的腐败案件，揭露了过去反腐权力部门存在如下腐败。

1、利用手中监督执纪权获取被监督对象和企业老板的贿赂。

过去，不少人觉得纪委是清水衙门，与外部联系较少，不容易产生腐败。但实践表明，任何权力如果不受制约，都容易产生腐败。纪委的反腐败权力也是一种公权力，如果不能恰当运用，也会滋生以权谋私的事情。例如：

中央纪委第四纪检监察室原主任魏健，是党的十八大之后中央纪委机关首个被调查的厅局级领导干部。2005年之前，魏健在河北省高级人民法院担任副院长。因为工作表现优秀，被调到中央纪委从事纪检监察工作。魏健先后在第五、第二、第四纪检监察室工作过，联系过多个地区和部门，而他打招呼帮人办事，也遍及联系过的十多个省区市，四川正是他联系过的地区之一。经调查，魏健涉案总金额达数千万元，向魏健送钱送物的人员达到100多人，其中既有官员、也有老板，既有同学、也有同乡。

一些纪委干部利用手中的监督执纪权进行腐败的途径，一是毫不拐弯地直接接受一些被他们监督的对象的贿赂，二是在商人和官员中间牵线搭桥，先接受一些商人、企业家老板的贿赂，再通过自己的监督对象，为这些商人、企业家老板获取一些盈利项目。为什么一些商人、企业老板愿意向纪委干部行贿？就是因为纪委干部手中握有监督执纪权，一些不干不净的领导干部惧怕他们动用监督执纪权去查处自己，所以对他们的请托之事百依百顺。为什么一些领导干部对纪委干部要贿赂？就是因为这些领导干部不干不净，企图通过贿赂纪委干部，以换取纪委干部对他们的腐败行为的包庇。正是因为监督执纪权可以进行利益交易，所以成了贿赂腐蚀的对象。

2、利用职权在提拔干部中谋取私利

提拔干部方面的跑官要官、买官卖官等组织路线方面的腐败行为，在纪委系统同样存在。例如，2014年，广东省化州市纪委书记陈重光，因涉嫌严重违纪被立案审查。在审查过程中，发现了广东省纪委原书记朱明国和省纪委副书记、监察厅长钟世坚涉嫌违纪的线索，这两名领导干部也相继被立案审查。朱明国在2006年到2011年期间担任广东省纪委书记。2007年时，陈重光在茂名市担任监察局副局长，连续几年借朱明国回乡扫墓的时机来看望他，送上的礼金累计达到400万元，朱明国也只是客气几句就收下了。而陈重光也通过朱明国，当上了化州市纪委书记。

权力具有自腐性。这对掌握反腐大权的纪委，也没例外。

3、私存截留和擅自处置问题线索、为腐败分子通风报信等。

反腐公权在运过程行中也会发生腐败。中央纪委第六纪检监察室原副处长袁卫华2015年因涉嫌严重违纪被立案审查。据查，袁卫华违规泄露中管干部的问题线索、重要案件的初核方案、审计报告、调查报告等，甚至帮审查对象分析情况，出谋划策。党的十八大之后，他仍然不收敛、不收手。这类秘密的泄露对纪律审查工作带来极大的阻碍甚至破坏。

4、监督责任履行不到位。

公权力容易出现不作为和乱作为两种问题。监督工作是“得罪人”的事情，因此，监督部门的工作人员容易产生不作为现象。2013年1月辽宁省十二届人民代表大会在选举全国人大代表时，辽宁省全国人大代表中有45名通过拉票贿选当选；参加选举的616名省人大代表中有523人收受了财物。而当时作为辽宁省纪委书记、大会主席团成员的王俊莲，对此却并无察觉。有人举报有人拉票贿选，但省纪委调查之后认为证据不足，也就不了了之。虽然王俊莲本人并未参与拉票贿选，但作为当时的省纪委主要领导，监督责任履行不到位，被给予党内严重警告处分。

2015年1月到2016年11月，全国因履行监督责任不到位被问责的纪检干部有4800多人，其中有纪委书记、纪检组长3100多名。

二、监察委员会的设立，使反腐权力受到内部和外部相结合的监督

从中纪委拍摄的三集电视专题片《打铁还需自身硬》中，我们知道党的十八大以来，中央纪委把加强自我监督作为一项重中之重的工作来抓，采取了很多约束自己权力的内部监督措施，一是成立纪检监察干部监督室。二是制定《监督执纪工作规则（试行）》该规则本着盯住人看住事的原则对线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、审理、监督管理等各个环节的程序、规则、权限，进行了严格的规定。三是将所有问题线索统一交由案件监督管理室管理。过去，对于所联系的地区和部门，纪检监察室承担了多项职能，从对领导干部的日常监督，到发现问题线索后决定是否立案审查，到立案之后的具体调查取证，都由它负责，这意味着集多种权力于一身。针对这一点，十八大以后，问题线索管理权已从纪检监察室分离，改由案件监督管理室掌握。调取问题线索必须经过严格的报批程序，从承办人开始一直到处里，到室里，还有到委部领导层层把关，使某一个人的意志不能决定线索的处置结论。四是纪检干部未经批准不得与工作对象联系,在纪检干部和联系地区、部门之间建立起一道防火隔离墙。五是建立健全涉案款物管理制度，保证对涉案款物全程有效监管。六是建立了监督执纪信息管理系统。即使是最偏远的地方，只要点击鼠标，那里的情况就一目了然，对于问题线索、纪律审查等各项工作，都可以动态跟踪，实时监督。这个系统所有的工作是自动抽取，自动上传，自动计算，自动留痕，避免了人为干预。

以上措施无疑从各个方面有力地防范了反腐权力的滥用。但实事求是地说，这些措施都属于纪委的自我约束，而外部监督相对较弱。从国际社会反腐公权运行的经验来看，反腐公权必须有外力参与和监督。香港廉政公署就是很有代表性的例子。

内地不少人在介绍香港廉政公署时，比较多地只介绍它的下设执行处、预防处和社区关系处个处，而忽略了它为了防止权力滥用而设立的四个监督委员会。其成员由廉政专员提名、特区行政长官委任，主要的成员有政府官员、立法会议员及社会各界代表性人士（如大学校长、大律师）组成，其中要有一些经常批评政府的人。四个监督委员会的职责是：

１．贪污问题监督委员会：主要负责监察廉政公署的整体工作；听取廉政专员报告廉署对属员所采取的纪律处分；审核廉政公署每年的开支预算。

２．审查贪污举报监督委员会：主要负责监察廉政公署的调查工作，包括听取廉政专员报告廉署接获的所有贪污举报，以及廉署如何处理这些举报；听取廉政专员报告所有历时超过一年或需要动用大量资源的调查个案之进展。

３．防止贪污监督委员会：负责向廉政公署建议防贪研究的优先次序及审阅公署完成的所有防贪研究报告。

４．社区关系市民监督委员会：负责向廉政公署建议推行倡廉教育及争取各界支持的策略。

其中审查贪污举报监督委员会很有实权。公民向廉政公署的所有举报，廉政公署是否立案，都要向这个委员会报告。因此，廉署有权也无法任性。尤其是委员会成员并非都属与政府友好人士，社会不会担心这些委员会成员会与廉署沆瀣一气。

历史早已表明，对任何一项权力的监督，都不能仅仅依靠权力的自我监督，而必须建立一定的外部监督体制机制。邓小平1957年4月8日在《共产党要接受监督》一文中说，“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。因为我们如果关起门来办事，凭老资格，自以为这样就够了，对群众、对党外人士的意见不虚心去听，就很容易使自己闭塞起来，考虑问题产生片面性，这样非犯错误不可。”邓小平在该文中充分说明了从外部监督共产党的重要性和党内监督和党外监督相结合的必要性。而监察委员会的设立，则把反腐公权纳入到了人大、检察院的外部监督之中，把反腐公权装进了反腐机构内部监督和反腐机构外部监督相结合的笼子。[1]

1、人大依法拥有监督监察委员会的权力

监察委员会由人民代表会选举产生、受人民代表监督、对人民代表大会负责，从法理上说（目前还未制定《国家监察法》和修改《监督法》），各级人大常委会委员可以依据《监督法》第九条的规定，对监察委员会执法中的突出问题；人大代表对监察委员会工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；人大常委会组成人员对监察委员会工作提出的比较集中的问题；人大专门委员会、常委会工作机构在对监察委员会工作的调查研究中发现的突出问题； 人民对监察委员会工作来信来访集中反映的问题，等等 ，可以要求监察委员会向人大常委会作出专项工作报告。常委会听取的专项工作报告及审议意见，监察委员会对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向人大代表通报并向社会公布。 按照第三十五条规定，全国人大常委会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员五人以上联名，县级人大常委会组成人员三人以上联名，可以向常委会书面提出对本级监察委员会的质询案。如果能够依法做到这些，我国的反腐败工作在民主道路上向前迈进了一大步。

腐败往往在黑暗中发生，但反腐败却要在光明中进行。早在1945年7月4日发生的毛泽东与黄炎培的“窑中对”中，毛泽东就强调了民主在反腐败中的重要性。一部历史，政怠宦成的也有，人亡政息的也有，求荣取辱的也有，总之没有跳出这周期率。中共诸君从过去到現在，我略略了解的了，就是希望找出一条新路，跳出这周期率的支配。”黃炎培的话音刚落，毛泽东爽朗而自信地回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”黄炎培出言滔滔而问，毛泽东寥寥数语以答。这一问一答，给人最亮的看点是“民主”二字。

2、人民检察院依法拥有对监察委员会反腐权力的制约权

第一，检察院对监察委员会依法侦查的职务犯罪案件拥有是否逮捕、起诉或不起诉的决定权。

第二，人民检察院对监察委员会的立案和侦查活动应拥有法律监督权。参照检察院对公安机关的立案和侦查的法律监督规定，检察院对监察委员会的立案和侦察亦应具有类似法律监督权力。

三、 设立监察委员会之后应注意的问题

我觉得，主要应注意如下两个问题：

1、防止监察委员会的权力不受制约，形成类似侦查中心主义的“监察中心主义”。

从党的十八届四中全会明确提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，到“两高三部”正式出台《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》（以下简称《意见》），一个显而易见的目的，是总结近年来严重的冤假错案教训，遏制侦查权的滥用，纠正侦查中心主义的倾向。

近年来揭露出来的冤假错案的原因高度地雷同，那就是：公安侦查起点错、检察起诉跟着错、法院判决错到底。用老百姓的话来说，就是：公安是做饭的，检察是端饭的，法院是吃饭的。这种现象暴露了我国司法体制和审判方式的一个很大弊端：从打击犯罪高于人权保障的价值观念出发，形成侦查主义为中心的运行方式，从而使宪法规定的公、检、法相互制约原则名存实亡。

为了纠正侦查中心主义这种弊端，加强司法的人权保障，党中央提出了以审判为中心的改革思路。有人仅仅把审判为中心理解为庭审实质化，而否认它必然会影响到公、检、法三家在司法体制中地位的渐变，我认为那难免沦为皮相之论。以审判为中心最终会使公、检、法形成一种新的递进式的相互制约关系。

现在监察委员会拥有了重要的侦查权，而且监察委员会与党的纪委合署办公，其地位比公安机关更高，稍有不慎，过去的侦查中心主义很可能在监察委员会的反腐工作中出现，形成不该有的“监察中心主义”，出现监察委员会做饭、检察机关端饭、法院吃饭的流水线作业，那宪法规定的司法机关之间必须互相制约、保障人权等原则的落实又将徒具形式，冤假错案难以避免。

2、坚决贯彻党领导人民制定宪法法律、党领导人民带头遵守法律的原则，把握政党文化和法律文化的区别。

监察委员会和党的纪委合署办公，既可以制定党规，又可以制定法律规范性文件。两者相同之处时都对特定人群有一定的约束力，不同之处不仅在于二者的性质不同，更在于二者的一些理念不同。因此，必须注意以下两点：

第一，党员标准高于公民标准，而法律是按公民中的中人标准设定的，因此在制定党规与国法时就须注意这两者的差别。

第二，既然监察委员会既可制定法律规范性文件，又能制定党的规范性文件，就必须注意党规与法律不相冲突问题。党规和国法的关系近来已成为学界的一个研究热点。在我看来，这个问题不复杂，因为党规和国法对这一问题早有明确的规定，改革开放后党的一些重要文件也有清楚论述。根据这些规定和论述，党规不能与国法相抵触，这是处理党规与国法关系的一个根本原则。

党规不与国法相抵触是我们党总结“文革”教训而得出的一个宝贵经验。中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》 中发[1979]64号 (1979年9月9日)明确指出，今后，各级党组织的决议和指示，都必须有利于法律的执行，而不能与法律相抵触。

党规对国法具有积极作为和消极不作为两方面的责任、义务。前者要求执政党通过建章立制、身先士卒，带头依法执政；后者则要求执政党的各种行为不能与法律相抵触。我们不要把两者本来很简单、明了的关系，搞得高深莫测、繁文缛节。

综上所述，我国设立监察委员会是因为反腐权力本身不受制约同样会发生腐败，所以有必要通过设立监察委员会，把我国反腐权力纳入到人大及其常委会的监督之下，有必要纳入到司法机关互相制约的体制之中，让检察院行使对其立案权和侦查权的制约权，兼顾打击贪腐和保障人权两方面的价值理念。监察委员会设立之后，它需注意吸取过去侦查中心主义的教训，防止形成一权独大的监察中心主义。

参考文献：[1] 郝铁川：《监督委员会设立的法理透视》，《法制日报》2017年1月18日

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