【政策】 农村集体建设用地有关政策演变分析
最近，国土部接连发布关于农村集体建设用地的重磅消息：“农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点扩大至33个县市区”、“全面启动利用集体建设用地建设租赁住房试点”等，农村集体建设用地一时成为关注热点。下文就从农村集体建设用地概念、分类与功能、有关政策演变分析，以及当前农村建设用地的相关政策与规定等角度进行全面剖析。
Selected Reading土地权属和土地用途是划分土地类型的两个标准。我国土地从所有权可以分为两类：一类是国有土地，另一类为集体所有土地；土地从用途上分类可以分为三类：农用地、建设用地、未利用地，其中建设用地指建造建筑物、构筑物的土地。两个分类标准交叉叠合，形成六类地类，其中集体所有权与建设用地形成集体建设用地。本文讲的是农村集体建设用地（不含城市中的农村集体建设用地，即城中村用地），包括存量和增量两种概念。
按照用地功能不同，可将农村集体建设用地分为宅基地、经营性建设用地、公共设施和公益性建设用地三类。
“一户一宅”是农村宅基地使用的基本要求，对于宅基地的转让，相关政策的演变经历了允许农村房屋与宅基地房地一体转让（1978-1998年）、禁止向城市居民出售农村住房及宅基地（1999-2008年）、探索宅基地有偿退出与集体内部转让（2008年以来）三个阶段。近年来，国家一方面显化农村土地资产，强化农村宅基地的转让、抵押等权能，还权赋能；另一方面探索有限度的宅基地流转，为宅基地有偿退出提供制度安排，活跃农村土地市场。
我国农村集体经营性建设用地管理政策的演变可分为：批准小范围的农村集体经营性建设用地流转试点（2005-2013年）和中央明确“建立城乡统一的建设用地市场”、“同等入市、同权同价”等改革目标，推动配套制度改革（2013年以来）两个阶段。
2016年，国务院陆续出台了相关规定界定了农村新产业新业态的类型，2017年中央1号文从建立农业农村发展用地保障机制等方面提出政策保障农村新产业新业态的发展，涉及新增建设用地的，需优先保障用地计划和用地空间；涉及存量建设用地的，在不占用永久基本农田前提下，需加大盘活农村存量建设用地力度。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约建设用地的采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。
《土地管理法》
《土地管理法》中关于农村建设用地的内容主要体现在土地使用权、土地使用取得方式，以及宅基地和集体建设用地的管理上。内容详见下表。
《城乡规划法》
《城乡规划法》关于农村建设用地的内容主要体现在村规划的编制与管理上。内容详见下表。
《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，适应新形势下农村土地利用和管理需要，鼓励有条件的地区编制村土地利用规划，统筹安排农村各项土地利用活动，深入推进农业供给侧结构性改革，促进社会主义新农村建设，国土资源部制定了《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号）。《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》关于农村建设用地的内容主要体现在村规划的编制与审批。内容详见下表。
《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》
为解决乡村无规划、乡村建设无序，乡村规划照搬城市规划理念和方法、脱离农村实际、实用性差的问题，全面有效推进乡村规划工作，满足新农村建设需要，住房和城乡建设部制定了《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》（建村〔2015〕187号），其中关于农村建设用地的相关内容详见下表。
《乡村建设规划许可实施意见》
《城乡规划法》对乡村建设规划许可作出了规定，为明确乡村建设规划许可实施的范围、内容，规范程序，加强乡村建设规划许可，住房城乡建设部制定了《乡村建设规划许可实施意见》（建村〔2014〕21号），其中关于农村建设用地相关内容详见下表。
来源：规划师笔记 | 编辑：王艳阳
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