资讯︱国土空间用途管制制度的演化与创新
The following article is from 中国土地科学 Author 黄征学 吴九兴
日前公布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。本文详细梳理了用途管制演进历程，认为推进国土空间用途管制制度建设需要把握好“四个契合”，不断完善行政、经济、法律、技术四种手段，将国土空间用途管制制度嵌入现有政策体系之中。
国土空间用途管制是加强生态文明建设的重要手段，是落实国土空间规划的重要抓手，是国土空间开发与保护的核心制度，是推进空间治理体系和治理能力现代化的重要内容。国家高度重视国土空间用途管制，党的十九大报告明确提出设立国有自然资源资产管理机构，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。2018年3月，国务院机构改革到位后，统一国土空间用途管制制度的大幕已经拉开。梳理用途管制演进历程，把握用途管制发展趋势，超前谋划用途管制举措，对推进生态文明建设、协调国土空间开发与保护的关系、完善空间治理体系等方面都具有重要意义。
一、用途管制制度演化的“四个阶段”
自1997年党中央国务院首次在正式文件中提出“用途管制”概念以来，至今已有20多个年头。用途管制制度的演进经历了四个阶段，社会各界对用途管制制度的认识逐步深入，推动了从土地用途管制向空间用途管制的转变。
改革开放以后，经济快速增长增加了建设用地需求，导致耕地无序转用问题突出。为维护粮食安全，1997年中共中央、国务院的联合下发文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）首次提出“用途管制”。1998年修订的《土地管理法》规定“国家实行土地用途管制制度”，明确以土地利用总体规划中划分的农用地、建设用地和未利用地三大类为基础，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。配合土地用途管制制度的实施，国家先后建立了土地利用年度计划、农用地转用审批、耕地占补平衡等一系列配套措施，初步遏制住了耕地被大量占用的现象。
有学者发现，实施土地用途管制后,每1万元基本建设投资可节约占用耕地 0.0019h㎡。但在实践中，用途管制制度也存在落地难、监管难的问题。地方政府为获得更多的建设用地，不仅故意漏报农用地转用数量，而且纵容违法占用耕地行为。为强化土地用途的空间管制，原国土部2009年下发的《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土厅发〔2009〕51号）明确市县乡土地利用总体规划要划定城乡建设用地规模边界、扩展边界、禁止建设边界，形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，并制定各区的管制规则。土地用途管制从数量管控走向数量管控与空间管控并重，确保用途管制制度落地实施。
同时，为增强用途管制的弹性和灵活性，20世纪90年代后期开始，国家鼓励和支持城乡建设用地增减挂钩试点，用途管制方式开始注入市场交易的因素，用途管制从纯粹的行政手段转向行政手段和经济手段并重。
中央政府在强化土地用途管制，特别是耕地用途管制后，地方政府为避开监管或是实现耕地占补平衡，开始占用重要的生态用地和低丘缓坡地，挤占了生态空间、破坏了生态环境。为加强林地管理，遏制生态用地被大量占用的势头，1998年国务院明确要求实施林地用途管制。同年修订的《森林法》规定对占用林地实行审批管理。2015年修订出台的《建设项目使用林地审核审批管理办法》要求依据林地保护利用规划管理林地审核审批。
21世纪以来，党和国家越来越重视生态环境保护。国家“十五”计划首次将“环境保护”作为基本国策，确保国家“环境安全”。此时，草原、水域利用与保护、湿地保护等要素用途管制制度逐步建立，《草原法》、《水法》、《湿地保护管理规定》等法律法规相继出台，明确要严格实行用途管制制度，依法依规打击破坏草原、水域、湿地的违法犯罪行为。例如，就水域（水资源）而言，要建立以规划为核心的水资源用途确认机制，分类管制，限制变更，做好空间保护、监测和监督等工作。至此，依托各部门职责，按要素分门别类实行用途管制的制度逐渐建立，用途管制的目标从粮食安全转向生态环境安全和粮食安全并重。
以要素为基础的用途管制有利于突出管制重点，但不同类型自然资源保护和管制的职责分散在多个部门，割裂了山水林田湖草等各要素生态系统之间的联系，对生态系统的整体性、系统性考虑不足，空间用途管制政策的协调性也不够。其中，发改部门主要通过生态补偿、产业目录、负面清单等手段推进主体功能区规划的实施；住建部门利用“两证一书”落实城镇空间用途管制；国土部门采用指标管理强化用途管制。然而，这些管制手段和政策在空间上尚未形成合力，管制的效果并不令人满意。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。用途管制由生态要素用途管制转向生态空间要素管制。2017年原国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，提出建立覆盖全部国土空间的用途管制制度，并在福建、江西、贵州、河南、海南、青海等6省市开展试点。但由于空间规划试点和自然生态空间用途管制试点同步推进，空间规划并没有成为用途管制的依据，这与土地用途管制、生态要素用途管制依托相应规划开展管制有所不同。
尽管中央文件明确要实行空间用途管制，但由于空间管理的权限分散在不同部门，“九龙治水”现象非常普遍，难以对空间有效管理。如，城镇空间用途管制职能主要在原住建部、农业空间用途管制职能集中在原国土部、生态空间用途管制职能散落在环保、林业、农业等部门。党的十九大报告指出设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。这是党和政府的文件中首次明确要求统一行使国土空间用途管制职责。2018年3月第十三届全国人民代表大会将统一行使所有国土空间用途管制职责的职能正式授予新组建的自然资源部。2018年12月，中共中央国务院出台的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）提出“国家级空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据”。至此，国土空间用途管制的机构、依据等内容基本明确。
二、把握国土空间用途管制的“四个契合”
虽然国土空间用途管制的机构和依据已经明确，但各项职能尚在调整之中，关系理顺还需要时日，统一国土空间用途管制制度依然处于探索阶段。为更好推进国土空间用途管制制度建设，提高各种制度之间协同配合效率，需要把握好“四个契合”。
党的十九大报告提出要深化机构和行政体制改革，“赋予省级及以下政府更多自主权”。为契合行政体制改革要求，深入推进简政放权，大幅度降低制度性交易成本，在机构改革到位、明确统一行使国土空间用途管制职责的部门后，国土空间用途管制政策协调的重点将从横向的部门之间转向纵向的不同层级政府。实际上，在土地用途管制和林地用途管制中，就形成了以中央政府和省级政府为主的管制架构。
2017年《土地管理法》（修正案）明确不同情形下，农用地转用审批分别由国务院、省区市、地市州审批。为顺应行政管理体制改革的趋势，强化政策之间的衔接，在完善国土空间用途管制制度过程中，也要合理配置不同层级政府之间的权利。从维护生态安全和粮食安全的角度出发，将生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线的管理权限上收中央政府统筹管理；从强化地方责任担当和调动地方政府积极性的角度出发，将三条控制线之外的生态空间、农业空间的管理权限下放到省区市政府；从提高行政效率、降低交易成本的角度，将城镇空间范围内具体建设项目的审批权限赋予市县一级政府。
2017年中央办公厅国务院办公厅印发的《省级空间规划试点》明确提出“科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”（以下简称“三区三线”）以来，“三区三线”成为国土空间规划的主要内容。从土地用途管制转向空间用途管制过程中，要充分考虑国土空间规划内容的变化，结合主体功能区制度和战略的实施，从“面、线、点”三个层面分别做好空间用途管制，具体包括：
以城镇、农业、生态“三区”空间为一级，明确“三区”管控要求，强化开发强度指标和农用地转用指标对接，提出基础设施廊道和生态廊道管控要求，强化不同空间的宏观管控；
以“三区三线”为二级，结合主体功能区在市县的实施，根据功能定位和保护程度不同，明确“三区三线”空间开发建设行为准入要求、条件、程度，提出准入负面清单管控原则，落实分级分类管控；
以土地用途管制为三级，结合国家“十三五”规划纲要提出的审批制度改革要求，整合农用地转用、林地占用、水域占用等审批审核制度，加快建立统一的用途转用许可制度，强化空间微观管控。
在构建“指标+清单+空间”管制基础上，强化许可、空间、清单等管控工具之间的协调互动，形成管控合力。
2010年国家发改委颁布《全国主体功能区规划》以来，针对重点生态功能区、农产品主产区和城镇化地区，着力完善财政、投资、产业、人口、环境等九大政策，成效显著。截止到2018年，全国享受重点生态功能区政策的县有816个，当年中央财一般性政转移支付共721亿元。如果再加上草原生态补偿、天然林保护和森林生态效益补偿、湿地生态补偿、跨流域生态补偿等专项生态补偿资金，中央财政生态补偿资金规模更大。2017年享受中央财政对产粮大县奖励资金的县有1039个，全年下达奖励资金416亿元。城镇化地区财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地新增指标与农业转移人口落户数挂钩、中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩等“三挂钩”政策进展顺利。
除此之外，环境、土地、人口、民族、应对气候变化、差异化绩效考核等政策体系也在加快构建中。2017年，浙江、福建、江西、青海四省开展生态产品价值实现机制试点，尝试用市场化的手段把“绿水青山”变成“金山银山”，已形成部分可复制、可推广的经验。现有的空间政策体系奠定了国土空间用途管制制度的基础。要依托国土空间规划划分的空间类型，统筹利用好各类空间政策，确保国土空间用途管制制度落到实处。
国务院2017年发布的《政务信息系统整合共享实施方案》给出了打破信息孤岛、突破数据堵塞的“国家药方”。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》后，各省市结合自身实际加快政府职能部门调整，其中，山东、福建、浙江、重庆等省市成立了大数据管理局，再加上广东省2014年在经信委内部设立的大数据管理局和2017年贵州省公共服务管理办公室更名为贵州省大数据发展管理局，全国已有6个省市成立了统一的大数据管理机构，信息融合已成为趋势。在开展空间规划试点过程中，大多数地区都从空间维度整合发改、国土、住建、环保等部门的数据，打破部门和行业壁垒，促进多源数据汇聚融合，搭建基础数据、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间数据信息管理平台，建立各部门和各地区数据互联互通、共享共用的统一数据库。2019年1月，中央深改组通过的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》也明确要求建设统一的国土空间基础信息平台，实现各类空间管控边界精准落地，上图入库。
三、完善国土空间用途管制的“四种手段”
展望未来，需要把握政策发展方向，及时总结地方实践的好经验好做法，协调各类要素空间用途管制工具，加强国土空间用途管制与现有空间政策的衔接，不断完善行政、经济、法律、技术四种手段，将国土空间用途管制制度嵌入现有政策体系之中。
依据国土空间规划划分的空间类型，在明确国土空间范围内总开发强度和开发规模的基础上，分别制定城镇空间开发强度、农业空间开发强度、生态空间开发强度以及农用地转用规模、耕地保有量等约束性指标体系，在不同层级政府间科学合理分解各类指标管控体系，建立基于县市级行政区统一、高效、简洁的国土空间管控指标体系。按照国家“十三五”规划要求，积极推进农用地转用、水域占用、林地占用、湿地占用等审批制度改革，建立统一的用途转用许可制度。结合《产业结构调整指导目录》和《市场准入负面清单草案（试点版）》实施，加快总结天津、上海、福建、广东四省市试点经验，尽快明确不同类型空间限制、禁止的产业和项目类型清单，根据不同类型空间确定的开发规模和开发强度，提出城乡建设、生产、矿产开发、休闲旅体等活动在规模、结构、布局和生态环境保护等方面的明确要求。丰富土地督察的内容，建立空间用途管制督察制度，加强上级政府对下级政府的监督检查，落实国土空间用途管制目标责任制。加快建立自然资源环境承载力评价和监测预警机制，探索建立国土空间用途管制绩效评估和责任追究制度，强化对国土空间用途管制的监测、预警、考核、评估及奖惩的管理。
以县市为基本单元，综合考虑不同区域生态服务价值，结合生态保护红线和生态空间的划分，调整重点生态功能区生态补偿计算方法，提高生态保护红线和生态空间占比高的县市补偿标准。加快建立横向生态补偿制度，构建多渠道、多方面共同参与的机制，增加生态补偿投入，采取资金补偿、共建产业园区等措施，强化对生态空间的补偿力度。加快总结浙江、福建等地生态产品价值实现机制试点经验，健全自然资源产权制度，探索开展自然资源资产负债表的编制，着手量化自然资源资产的价值，夯实自然资源价值量核算的基础。鼓励和支持地方构建“生态+”和“+生态”产业体系，畅通生态产品价值转换渠道，把生态优势、生态资源转化为生态产品和生态价值，践行“绿水青山就是金山银山”的理念。借鉴城乡增减挂钩指标跨县、跨市、跨省交易的经验，探索建立可转移的土地发展权，以建立土地发展权跨区域交易机制为重点，构建跨区补偿、机会均衡、结果公平的国土空间用途管制政策与制度体系。
加快研究制定《国土空间用途管制法》，明确国土空间用途管制的法律地位和性质，规范用途管制依据、主体、内容、程序、保障措施。结合新一轮机构改革和部门职能调整，尽快修改完善《土地管理法》、《城乡规划法》、《森林保护法》、《水法》、《环境保护法》等法律法规中各类自然生态要素用途管制制度，建立松紧适度、协调一致的管制规则。协调好生态保护红线范围内国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等管控规定，加快制定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制性的技术规范、审批、调整、分级分类管控规则，真正做到同频共振。适时修订《基本农田保护条例》、《城乡规划法实施细则》等法规，研究制定《生态空间保护条例》、《农业空间保护条例》等法规，构建配套的法律法规体系。
顺应信息融合的发展趋势，要发挥大数据和地理信息系统的技术优势，结合国土空间规划的编制实施，推动目标、指标和坐标“三标”联动，强化数据、图表、信息平台协同管理，将目标、指标落在具体空间上，增强空间用途管制的操作性、时效性。整合用地审批系统，加强地方实施备案系统、用途转用监测系统、辅助决策系统等建设，构建适时监控的国土空间用途管制系统。加快建设和完善生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的综合监测网络体系，充分发挥地面各类监测站点和卫星的监测能力，建立地上地下数据交换体系,强化卫星监测与地理信息系统的衔接，及时更新三条控制线的监测数据和地理位置信息。
同时，允许社会公众上传国土空间用途相关数据，建成集合规划编制、用途管制、动态监管等一体化、全周期的监管统一平台。依托监管平台和大数据，应用物联网、云计算等信息化手段，强化数据的分析应用，及时评估预警风险，提高用途管制决策科学化水平。
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章来源：中国土地科学
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