资讯︱自然资源部废止《土地利用总体规划管理办法》等8部规章
近日，自然资源部部长陆昊签署第5号部令，发布《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》，废止《土地利用总体规划管理办法》《划拨土地使用权管理暂行办法》等8部规章，集中修改《土地调查条例实施办法》《节约集约利用土地规定》等15部规章，这是自然资源部组建后开展的首次部门规章全面清理，是自然资源部深化机构改革、推进机构职能转变、落实“放管服”改革的重要举措。
为深入推进自然资源管理改革，落实“放管服”改革要求和优化营商环境，自然资源部对自然资源管理领域现行有效的52部规章进行了全面清理。近日，自然资源部部长陆昊签署自然资源部第5号令，公布《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》，自公布之日起施行。7月30日，自然资源部就此召开新闻发布会，向社会通报自然资源部规章全面清理工作情况。
一、背景
这次部门规章清理工作是自然资源部组建后进行的首次清理，力度之大前所未有。经过清理，决定废止8部，打包修改15部，废止和修改的数量占规章总数的近一半，涉及300多个具体条款。自然资源部法规司司长魏莉华提到，这么大力度的废止和修改规章，主要是基于两个方面的考虑：
01
贯彻落实党和国家机构改革精神，推动自然资源管理职能重构实现“化学反应”。
自然资源部组建1年多以来，一直把部门规章作为贯彻落实党中央精神，履行自然资源管理职责、推动改革创新的重要工具和载体。目前，自然资源部现行有效的部门规章共52部，涉及土地、矿产、海洋、测绘等领域，在自然资源管理实践中曾经发挥了重要作用。但是，随着自然资源部的组建和自然资源管理改革的不断深化，原有的规章已远远不能适应统筹山水林田湖草系统治理、统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态修复职责的需要，迫切需要按照系统性、整体性、重构性的原则，对现有规章重新进行谋篇布局，立改废释并举，通过建章立制推动自然资源管理职责整体性重构，真正的发生“化学变化”。
例如，按照习近平总书记提出的“节约优先、保护优先”的要求，我们进一步转化职能、创新机制，建立了将土地利用效率与分配新增建设用地计划指标相挂钩的“增存挂钩”制度，从机制上促进了土地的节约集约利用。这次我们把经实践检验的成功的“增存挂钩”机制和“全域国土综合整治”写入了《节约集约利用土地规定》；再比如，为了贯彻落实党中央“多规合一”、建立国土空间规划体系的要求，我们废止了《土地利用总体规划管理办法》，为落实不动产统一登记制度，废止《在京中央国家机关用地土地登记办法》。将实践证明正确的改革举措上升为规章，废止阻碍自然资源管理改革的规章，就是发挥法治对自然资源管理改革的引领和保障作用。
02
贯彻落实国务院“放管服”改革部署，着力营造市场化、法治化、国际化的营商环境。近年来，自然资源部认真贯彻落实党中央国务院放管服改革决策部署，在取消和下放行政许可事项、加强事中事后监管、优化审批流程、减少审查报批要件等方面做了大量工作。
这次打包修改的15部规章，绝大多数是体现了持续推进简政放权，减少微观管理事务和具体审批事项，充分发挥市场配置资源的决定性作用，营造市场化、法治化、国际化营商环境。如：对《土地调查条例实施办法》的9个条款进行修改，取消“国家级土地调查单位名录审核”；对《古生物化石保护条例实施办法》的4个条款、《海洋观测站点管理办法》的5个条款进行修改，实现将前置审批转为事后备案；对《外国的组织或个人来华测绘管理暂行办法》的6个条款进行修改，取消中外合资合作测绘企业的“中方控股”条件；修改《地质灾害危险性评估单位资质管理办法》《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》《地质灾害治理工程监理单位资质管理办法》3部规章的12个条款，简化优化地质灾害防治单位资质的申请程序和材料。
需要说明的是，虽然这次规章清理工作力度大，涉及的条款多，但整个过程是严格按照立法程序慎重稳妥推进的，自然资源部先后两次召开部务会议研究审议，确保修法质量。同时坚持不立不破、先立后破，对需要立新废旧的24部规章，列入立法计划统筹推进。
二、主要内容
这八部规章主要包括：年代比较久远、主要内容已基本不适用的《划拨土地使用权管理暂行办法》《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》；（这两个令都是原国家土地管理局的令，90年代制定）主要内容已经纳入行政法规的《古生物化石管理办法》《重要地理信息数据审核公布管理规定》和主要内容已被国务院耕地保护目标考核取代的《耕地占补平衡考核办法》；落实不动产统一登记制、推进多规合一改革和建立统一的自然资源执法体制，废止《在京中央国家机关用地土地登记办法》、《土地利用总体规划管理办法》和《测绘地理信息行政执法证管理办法。》及时废止这些过时的规章就是为深化自然资源改革清除绊马索。
包括修改《土地调查条例实施办法》的9个条款，主要是落实国务院关于取消“土地调查单位名录”的要求，便于更多的土地调查单位参与承担国家土地调查任务。修改《节约集约利用土地规定》的13个条款，主要是把自然资源部组建后在土地节约集约利用方面多项被实践证明是正确的做法上升为规章；修改涉及地质灾害资质的3个办法的12个条款，主要是简化优化地质灾害防治单位资质的申请程序和材料；修改《矿山地质环境保护规定》的18个条款，主要是落实地质灾害恢复治理方案和土地复垦方案的合并，切实为矿山企业减轻负担；修改《古生物化石保护条例实施办法》的4个条款，《海洋观测站点管理办法》的7个条款，主要是落实国务院关于将前置审批改为事后备案的要求。打包修改的15部规章，主要是落实国务院放管服改革举措。
三、下一步工作
这次是第一批废止和修改部门规章，有第一批就会有第二批。自然资源部法规司司长魏莉华指出，下一步还会继续推进部门规章的立改废工作：
01
按照自然资源管理改革的要求，对部门规章进行整合重构。
我们将深入贯彻落实深化党和国家机构改革精神，将规章清理工作与职能调整优化结合起来，贯彻自然资源管理系统性、整体性、重构性改革精神。目前，新的自然资源部已经出台了4部部门规章，内容涵盖了立法程序、规范性文件管理、行政复议和行政应诉等。下一步，我们还将通过全面修订整合出台自然资源权属争议调处、自然资源听证、自然资源信访、自然资源执法等综合管理方面的部门规章，废止相关的旧规章，从规章制度建设上谋划布局，推动发生职责重构的“化学反应”。
02
结合《土地管理法》和《矿产资源法》的修法进程，重新制定全面修订一批规章。
目前，《土地管理法》修正案草案已经全国人大常委会二次审议。结合《土地管理法》的修改，我们将对《建设用地审查报批管理办法》《建设项目用地预审管理办法》《土地利用年度计划管理办法》《征收土地公告办法》《划拨用地目录》等部门规章进行全面修订，并研究制度《国土空间规划编制办法》《自然资源用途管制管理办法》等。结合《矿产资源法》的在修改，对《矿产资源登记统计管理办法》等规章进行全面修订，进一步落实优化建设用地审批流程、充分发挥市场配置资源的决定性作用、建立城乡统一的建设用地市场等改革要求，推动自然资源领域全面深化改革向纵深发展。
03
建立规章清理长效机制，持续推进规章清理工作。
此次清理是自然资源部建部以来开展的第一次规章全面清理工作，今后我部还将根据法律法规制定修改情况，按照深化党和国家机构改革精神以及进一步深化“放管服”改革、优化营商环境的要求，坚持问题导向和目标导向相结合，坚持改革决策和立法决策相结合，突出改革的系统性、整体性、协同性，通过建章立制确定自然资源职责履行基本框架，推动发生职责重构的“化学反应”，推动自然资源领域全面深化改革向纵深发展。
自然资源部法规司司长魏莉华：这次废止和修改部门规章目标就是两个字，改革。虽然自然资源部已经组建完成，实现了机构和人员的重构，但是这只是完成了物理变化。要真正按照自然资源管理的职能来履行职责，提高履职尽责的能力和水平，还需要我们真正实现“化学反应”。也就是说，只有从物理变化到化学变化，才能真正实现机构改革的目标，履行好自然资源管理责任。
自然资源部组建之后，各项改革在不断深化，我们也越来越强烈地感受到法治对改革的引领和保障作用。所以，我们在整个改革过程中，特别注重立法对改革的引领和保障作用。机构改革一年多来的工作，我们感受到现有的部门规章的立法已经不符合机构改革整体性重构的要求。比如有一些规章中的内容跟国务院“放管服”和“一网通办”的要求不符合，有一些上位法已经修改了，但是规章还没有及时调整，有一些规章内容已经不符合改革和发展的需要了。
这些问题的暴露，对我们深化改革提出了明确要求。为了更好地深化自然资源管理改革，使自然资源部真正能够按照机构改革的设想履行职责，我们必须清除这些改革的障碍。这次大力度废止8部规章，打包修改15部规章，就是为自然资源改革清除障碍，同时把改革过程中一些成功的做法上升为法律。这次规章废止和修改工作的总体目标是发挥好法治对改革的引领和保障作用，通过立法体现机构改革、“放管服”改革要求，把成功的改革经验上升为制度性规定，保障改革在法治的轨道上推进。
自然资源部法规司副司长李维兵：按照部领导要求，我们要把实践证明行之有效的或者实践证明不符合实际的做法，及时体现到规章修改中，体现问题导向和目标导向相结合，体现改革决策和立法决策相结合。这次规章打包修改中，我们在《节约集约利用土地规定》中，增加了实践中施行效果较好的“增存挂钩”制度，要求各级自然资源主管部门在分解下达新增建设用地计划时，应当与盘活批而未供和处置闲置土地数量相挂钩，对批而未供、闲置土地数量较多和处置不力的地区，减少其新增建设用地计划安排。
再如，我们在《节约集约利用土地规定》中，完善了土地整治相关条款，提出开展全域国土综合整治，要求县级以上地方自然资源主管部门应当会同有关部门，依据相关规划，开展全域国土综合整治，对农用地、农村建设用地、工矿用地、灾害损毁土地等进行整理复垦，优化土地空间布局，提高土地利用效率和效益，促进土地节约集约利用。
自然资源部法规司副司长李维兵：《深化党和国家机构改革方案》赋予自然资源部建立国土空间规划体系并监督实施的任务。自然资源部从去年3月成立以来，将建立国土空间规划体系并监督实施作为战略性、基础性工作来抓。今年五月，党中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，进一步明确要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。按照“多规合一”要求，各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。自然资源部目前已经正在抓紧推进全国、省级、市县和乡镇国土空间规划编制工作（规划期至2035年，展望期至2050年）。今后工作中，包括土地利用总体规划在内的上述规划统筹为“国土空间规划”，因此原土地利用总体规划已经被国土空间规划代替，《土地利用总体规划管理办法》无继续执行的必要。自然资源部后续将出台新的部门规章，规范国土空间规划的编制实施。
自然资源部法规司司长魏莉华：《自然资源部关于第一批部门规章废止和修改的决定》发布只是自然资源部规章全面清理工作的开始，下一步，我们将继续把规章清理作为推动改革创新、促进职责履行的抓手，开展以下工作：
01
进一步贯彻落实国务院“放管服”改革决定，今年以来，我部又陆续向国务院上报了一批拟取消下放的行政审批事项，还有一些正在研究论证阶段。国务院批准取消下放上述行政审批事项后，我们将及时向立法机关上报修法建议，并对相关部门规章进行修改清理。此外，我们还将“优化审批流程”“告知承诺制”等方面的改革作为部门规章修理的重点。02
按照重构性改革的要求重新制定部分部门规章。自然资源部成立之后，已就立法工作程序、规范性文件管理和行政复议、应诉制定了新的规章，在此基础上，下一步还将抓紧制定权属调处、执法、信访、听证等方面的部门规章，并废止原一部两局执行的旧规章。03
进一步巩固深化改革实践成果，国土空间规划编制实施、国有建设用地使用权有偿使用、铺设海底电缆管道等方面的改革正在积极推进，我们将按照“科学立法、民主立法、依法立法”的要求，将成熟改革成果按照立法程序纳入部门规章。
04
做好职能划转部门规章的清理，如海洋环境保护、海上维权执法、自然保护地等方面的工作职责已划转生态环境部、国家林草局和中国海警局，我部将与有关部门对接做好职责划转规章的清理工作。按照工作部署，2019年底我们还将要再发布一批部门规章清理结果。
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