2019 年中国城市规划信息化年会：主旨报告观点集锦（二）

导   读

2019年11月15-16日，由中国城市规划学会城市规划新技术应用学术委员会主办，深圳市城市规划学会承办，深圳市规划国土房产信息中心、广东国地规划科技股份有限公司共同协办的第十五届“2019年中国城市规划信息化年会”在深圳隆重召开。

16日上午，中国工程院院士、国际欧亚科学院院士、深圳大学智慧城市研究院院长郭仁忠，长江学者特聘教授、万人计划学者、南京大学地理与海洋科学学院党委书记李满春教授，深圳市规划和自然资源局空间信息管理处副处长陈硕，广州市城市规划自动化中心主任钟家晖，分别作了题为《规划信息化：回顾与展望》《地理信息技术与国土空间规划》《大数据背景下的政务小数据治理》《信息技术支撑广州智慧规划》的主旨报告，为方便大家交流与学习，特整理了报告的重要观点。

郭仁忠——规划信息化：回顾与展望

郭仁忠院士主要从以下三个方面对规划信息化的发展进行了回顾与展望。

一、规划信息化的简单回顾

为什么最早提出规划信息化的是规划专家，而不是计算机和GIS专家？因为规划需要信息化，而信息化需要懂规划。

1978年6月，清华大学建筑工程系李康教授发表了我国第一篇关于规划信息化的论文（《关于数学方法和电子计算机在城市规划中的应用》），提出了“应用数学方法和电子计算机帮助我们解决城市规划和城市建设中的课题，这不仅是设计方法和管理方法的重大变革，而且可以促进现代城市规划理论的发展”的重要观点。在这篇论文发表后，大家认识到了发展规划信息化的需求，在此之后开展了大量的实践工作。

如1981年，天津市开展了居民出行调查综合研究；1983年，北京市开展了航空遥感综合调查应用；1987年，广州在国内首次引进城市规划地图信息系统，完成了广州市规划局办公自动化系统，拉开了城市规划信息化发展序幕；1988年，黄石市城市规划信息系统的建立和初步应用；1992年海口市规划局成立了城市信息中心，并开始了办公自动化工程建设，经过两年的努力，完成了大量的数据库建库工作和规划局办公系统的开发；1992年深圳市规划与自然资源局着手建立深圳市规划国土信息系统。

二、规划信息化的基本特征

目前，规划信息化已表现出以下几个基本特征：

（1）基于CAD和可视化技术的规划设计，如实现法定图则编制、地块属性编辑、数据规整处理、规划图形入库等；

（2）基于GIS、MIS、OA的规划管理，结合政府机构部门内部的数字化办公（OA）、以数据库支撑的规划实施流程管理的数字化（MIS）以及数字化办公的支持工具（GIS），实现规划管理，以提高办公效率；

（3）基于Web的（在线）公众参与，实现线上公众参与，提高城市规划的适用性；

（4）基于数学模型的定量分析，结合数学模型，结合实际需求与数据，开展数据的定量分析等。如公共设施服务半径分析、交通流量分析等；

（5）基于机器智能的辅助决策，基于人工智能等新技术，实现规划知识图谱构建。

三、规划信息化的新机遇与未来之路

规划需要一个生产力全面进步，“生产关系”整体变革的机遇。而随着计算能力、存储能力以及传输能力的提高，随着大数据、云计算、人工智能、区块链以及智慧城市等概念与新技术的出现，规划信息化已向立体化信息采集、全方位信息感知、多部门信息汇集以及多层面信息收集等方向发展，规划所需数据的完备性、精准度、现势性、对称性等已逐渐满足要求，万物互联、动态感知的智慧城市也将支撑规划改革的需求。

李满春——地理信息技术与国土空间规划

李满春教授从五位一体总体布局与生态文明建设要求、生态文明体制改革与国土空间规划要求、国土空间规划体系改革要求以及国土空间规划体系架构等方面，对地理信息技术与土空间规划进行了阐述。

一、 新时期国土空间规划的基本特征

从国土空间规划体系的四梁（从规划运行方面把国土空间规划架构分为四个体系）八柱（从规划层级和内容类型方面把国土空间规划分为“五级三类”）架构来看，新时期国土空间规划的主要具备以下基本特征：

（1）数字规划，地理信息技术和其他信息技术的发展，使国土空间规划向全过程的数字规划发展，即通过数字的边界实现数字的管理；

（2）存量规划，我国的城镇发展用地面积已经排在世界前列，在这样这种情况下，应该更多地考虑存量和增量相应挂钩；

（3）品质规划，人民对规划和生活有了更高的要求，因此希望能够编制一个绿色发展的规划；

（4）系统规划，要求在一个区域的层次上，实现全空间、全要素以及统筹的国土空间规划管理和系统治理；

（5）安全规划，要求树立底线思维，特别是通过三条红线的划定，进而保证国家的生态安全、粮食安全和经济安全；

（6）陆海一体的空间开发秩序，实现中央提出来的依海富国，以海强国的陆海统筹规划；

（7）空间用途管制规划；

（8）建设用地刚性和弹性相结合的动态平衡规划；

（9）动态监测规划，借助多星协同的对地观测技术，编制和实施一个动态监测规划；

（10）智慧预警规划，在有关规划的本体和全过程的信息的提取、诊断以及评价的方面，实现一个智慧预警的规划。

二、多元评价与现状审视

要做好一个地方的规划，首先要对目标空间有一个本质的以及本底的认识。目前，要实现这种认识的话一般会采用多因素综合判别模型来进行相应的分析。

基于这一分析过程，可以进行某一区域范围内的资源环境承载能力评价，如经济成长量，承载人口量等。同时，在结合资源禀赋和环境农业的基础上，可以进一步进行国土空间开发适宜性评价，这种的适宜性可能是指向农业的，也可以是指向城镇建设的，而这种指向为主体功能区规划奠定了一个非常重要的基础。

除了目前比较流行的资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）以外，在早期的城市规划中，我们就十分关注通过规划能改变什么，通过规划能得到什么，能不能用较少的土地承载比较多的人口或者改善生活质量。

因此，在此基础上衍生了土地节约集约利用评价。除此之外，土地作为一种资源，一旦被使用了，就演变成一种资产，又因此衍生出了自然资源资产评价。

现在大力提倡生态文明改革和建设，生态系统服务价值观念已入脑入心，为顺应时代发展的要求，衍生出了生态系统服务价值评价。当国土空间发生改变的时候，我们希望能结合自然、人文、经济、社会等多要素，实现国土空间现状综合评价，使其能辅助好空间规划管理。同时，我们希望了解从规划实施到现在，它相应的成效是什么，又因此衍生出了国土空间规划实施成效评价。

三、地理分析与空间优化

要做好一个区域国土空间规划，首先需要一个系统的宏观思维，需要跳出目标区域看区域，即在一个更广的区域实现统筹分析。基于地理信息技术，可以实现区域内外统筹分析、国土空间开发格局分析、自然空间保护格局分析、城乡融合发展格局分析、生态保护红线划定、永久基本农田保护红线划定、高标准基本农田保护红线划定、城镇开发边界提取等地理分析。

国土空间规划作为一种存量规划，特殊的规划，其在实施的时候，必然能够通过地理信息技术实现增减挂钩和增存挂钩，清除建设用地无效和低效供给现象，提高建设用地利用的质量和效率。同时，在有关规划力度的表达上，可以充分利用地图的色系来表达用途管制制度，进而得到国土空间规划在某些方面的可视化表达。

四、信息平台与规划监管

通过地理分析和空间优化的联合作用，我们可以得到国土空间规划的在一些主要方面的表达。在此基础上，我们更加需要一个完备的信息平台实现规划的动态监管与监测。在这个方面的话，已经有文件提出了国土空间规划“一张图”建设。

可以从以下两个方面实现信息平台与规划监管平台的建设：

（1）国土空间基础信息平台，该信息平台以“三调”成果为基础，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的国土空间规划“一张底图”，同时以“一张底图”为基础，层层叠加已批准规划成果，构建国土空间规划“一张图”；

（2）国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，通过国土空间基础信息平台建设，构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，以支撑国土空间规划“一张图”应用、国土空间规划健康诊断与评价、国土空间规划成果审查与管理、国土空间规划监测评估预警、资源环境承载能力监测预警、国土空间规划指标模型管理等应用。

陈  硕——大数据背景下的政务小数据治理

陈硕副处长主要从以下两个方面对大数据背景下的政务小数据治理工作进行了阐述。

一、 形势与要求

大数据发展是国家战略之一，自2014年起，已连续6年将大数据列为国家战略，习近平总书记在视察中国科学院以及在十八届中共中央政治局第二次集体学习上分别提出了“大数据是工业社会的‘自由’资源，谁掌握了数据，谁就掌握了主动权”、“大数据发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动”以及“全面实施促进大数据发展行动，完善大数据发展政策环境”等重要观点。

深圳市结合自身发展的需求以及相关政策要求，提出了《深圳市促进大数据发展行动计划（2016-2018）》，《深圳市新型智慧城市建设总体方案》以及《深圳市城市大数据中心建设实施方案》，以指导深圳市的大数据发展战略。

在此背景下，深圳市整合跨部门数据，形成人口、法人、房屋、地理信息、公共信用和电子证照等六个信息基础库，以构建“大数据湖”，并在此基础上构建应用支撑服务平台，为“一键可知全局”方针提供时空大数据、知识库、模型与算法等基础支撑服务。

大数据具有重预测、重感知以及重关联的特点，因此其在趋势分析、辅助决策等方面具有明显的优势；而小数据具有重决定、重精准、重因果的特点，因此其在审批与管理方面，有着无可替代的地方。

在发展大数据的同时，随着国家“互联网+政务服务”工作深入推进，政府职能部门更应持续关注政务小数据。结合目前国务院、广东省以及深圳市发布的关于“互联网+政务服务”建设的相关文件，通过服务事项覆盖度、在线服务成效度、在线办理成熟度、服务方式完备度以及办事指南准确度等五个指标，评价“互联网+政务服务”能力，以促进“互联网+政务服务”向“秒批”、“无感申办”、“即来即办”、“全流程网办”以及“互联网+不动产”等方面发展。

二、 对策与实践

大数据是潮流，小数据是基石，小数据治理错综复杂且迫在眉睫，需要强力保障并持之以恒地开展；在大数据蓬勃发展的背景下，政府要承担起政务小数据治理的责任和使命。

深圳市规划和自然资源局从1997年以来积累了大量的数据资源，但政务小数据质量还有待进一步改善，政务小数据的数据治理工作已迫在眉睫。在此背景下，深圳市规划和自然资源局结合自身发展的需求，提出了以下几个政务小数据治理目标：

（1）“全”，即数据覆盖业务全、数据门类全、数据治理周期全；

（2）“准”，即数据准确无误、具备更新机制、具备纠错机制；

（3）“活”，即共享机制灵活、满足业务需求、多样化产品化。

在此目标下，以“谁生产、谁负责、谁审批、谁治理”的政务数据治理为原则，从以下几个方面进行政务小数据治理：

（1）强化数据权责制度，落实业务办理和数据管理“一岗双责”，不依不饶；

（2）回归业务，新数据、历史数据都在业务的办理过程中解决，不用不治；

（3）区分轻重缓急，分批次开展数据治理，不慌不乱。

在此政务小数据治理的思路指导下，通过“建机制”、“搭架子”以及“重监管”的路径，实现政务小数据治理。

钟家晖——信息技术支撑广州智慧规划

钟家晖主任主要从以下五个方面，分享了广州近几年利用信息技术支撑智慧规划的一些实践和探索。

一、 规划改革的背景

随着机构的改革和相关政策的发布，新时代背景下的中国国土空间规划方向逐步确立。2019年5月，中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，对国土空间规划的指导思想、目标任务、总体要求、框架体系、实施监管、工作保障等做出规定，标志着我国国土空间规划体系的“四梁八柱”已经形成。

同时，自然资源部庄少勤总规划师指出“新时代的中国国土空间规划将是可感知、能学习、善治理、自适应的‘智慧规划’”，而实现智慧规划的方法路径就是提供高质量数据、高质量单元、高质量指标、高质量模型以及高质量平台。

二、信息技术支撑规划编制

信息技术主要从以下几个方面支撑广州市的规划编制：

（1）现状调查的精准化，从人地现状调查发出，实现其空间的精准化表达，为落实“以人为本”的规划理念提供了扎实的数据基础；

（2）编制底版和编制成果标准化，依托信息系统，通过统一下发空间规划编制底版，保障编制标准和坐标系统统一，最终确保编制成果统一；

（3）差异图斑冲突检测智能化，实现差异图斑一键检测功能；

（4）“双评价”与“三线”划分自动化，通过空间底图制作以及单项指标评价实现“双评价”与“三线”划分自动化；

（5）公众参与的广泛化和多元化，依托广州市国土规划公共服务平台(网站、公众号等），可以方便地开展网上调查、征集意见、规划成果公示等，在规划编制阶段充分听取社会公众和相关利益人的意见，着力营造“广州规划 共同缔造”的规划理念；

（6）数字化“一张蓝图”，借助上述信息技术支撑，构建了可落地、可量化、可计算的数字化广州“一张蓝图”，其中最核心的成果是“三线”的划定；

（7）编制成果报批自适应，通过配置标准模板和转换规则，实现对应国家、省、市不同坐标基准和数据标准要求的数据转换，减少坐标转换、数据格式转换等工作量，实现空间规划等成果按不同要求快速上报。

三、信息技术支撑规划实施

信息技术主要从以下几个方面支撑广州市的规划实施：

（1）项目策划生成合规性智能检测，通过开展合规性论证，提高规划对政府投资类项目和社会投资类项目的引领作用，从源头去推动解决项目生成和选址的问题。依托系统，可开展合规性智能检测，检测内容包括：“三区”检测、“四线”检测、中心城区用地规划图检测、永久基本农田检测、建设用地管制分区检测、期末地类检测等，并一键生成合规性审查报告；

（2）规划设计条件自动生成，业务系统将规划条件涉及的指标表单化、标准化、结构化；比如将城市设计的建筑高度、公共空间、通廊等要求纳入控规刚性指标；将另外一些指标（如海绵城市、名城保护等）纳入专项规划的结构化表单；在此基础上，系统可一键自动生成规划条件；

（3）建筑设计方案智能化审查，开发了类似于“论文查重系统”的设计端自检工具，设计师在设计环节就可以对照设计条件控制要素，实现建设项目红线、容积率、绿地率、密度、共建配套等5个刚性指标的智能化比对。

四、信息技术支撑规划调整

针对目前导致规划调整效率低的以下几个问题：

（1）缺少全流程全覆盖的监管系统，对于办理进展查看不便；

（2）相关业务以人工处理为主，操作不便且易出错；

（3）运行机制不完善，市-区联系不够紧密；

（4）与其他局外单位无法在线交流，信息共享。

根据目前规划调整存在的问题，开展规划调整的全流程管控，以提高规划调整效率。

五、信息技术支撑监测评估

自2000年战略规划以来，广州市就建立了“一年一评估、三年一检讨”的规划实施评估机制。目前，结合国土空间规划监测评估的要求，以“指标+底线”的形式，深化建立“一年一体检、五年一评估”的规划评估机制。同时，建立了规划核心指标体系（40项）和规划体征监测指标体系（76项），依托系统，实现对评估指标的动态管理。

注：本文根据现场语音整理，未经专家审阅。

责任编辑：林冬娜、邓小云、方明光

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