李建平：新时代国土空间规划体系构建与地方实践
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近日，国地科技副总裁兼总规划师李建平受中国国土经济学会国土交通综合规划与开发(TOD)专业委员会邀请，在TOD委员会云课堂直播，就《新时代国土空间规划体系构建与地方实践》开展交流与分享。
课程中，李建平总规划师结合城市与区域规划理论范式演变，全面梳理了空间规划的由来及国际内涵，总结了我国各类空间性规划的演进及近年“多规合一”的经验与不足，并重点对新时代我国国土空间规划体系的总体框架和构建思路进行了讲解。以下为直播主要内容整理，以飨读者。
一、建构秩序是我国社会经济管理的重要手段
英国著名经济学家哈耶克（1974年获诺贝尔经济学奖）作为自由经济思想的代表之一，在其所著的《自由秩序的原理》一书中强调了自然秩序、自发秩序的重要性，而对建构秩序（包括局部、整体以及共同构建）提出了批判。我们国家作为由计划经济逐步形成的具有中国特色的市场经济国家，中央的集权，政府的统管特征明显，建构秩序往往成为各级政府在管理中的第一选择。规划，包括国民经济发展规划、城乡规划、土地利用规划等，作为一项公共政策，因此成为建构秩序的一种重要手段。
二、空间规划的国际内涵
总结欧洲空间规划的实践，学者们普遍认为：空间规划的核心内涵至少包括以下5个方面：
01
空间规划必须在充分研究地区现状、特色和地方发展目标的基础上为地区未来的发展制定合理的空间愿景，并将其细化为有利于实施的时序性政策和空间安排计划；
02
空间规划应该在空间发展中充当协调者和整合者的角色，为不同部门和机构的政策和计划的整合与协调提供有效的平台；
03
空间规划的对象应该为一个连续的功能区，而不应该受行政空间界线的限制；
04
规划政策的制定必须配以有效的实施机制以确保空间目标的实现以及为政策框架的调整提供反馈；
05
空间规划需要一个实时的监测系统来跟踪分析规划政策实施的成果。
三、我国规划秩序建构基本脉络
建国以来，借鉴前苏联国民经济发展五年计划，我国逐步形成了以国民经济五年发展计划（1996年之后称“规划”）为总纲领、城市规划为国民经济计划的继续和具体化的基本框架。从1990年代开始，随着城市规划向区域规划拓展，以及土地利用规划、生态环境保护规划、交通发展规划、农业林业发展规划、水利发展规划、海洋功能区划等部门性规划的出现，尤其是2006年主体功能区规划的出现，充实和丰富了原有的规划体系框架，但同时也带来了规划内容重复、规划空间重叠、土地使用和管控边界打架等问题，造成空间资源的浪费使用和管控政出多门。
为理顺对国土空间和自然资源资产开发保护的管控，提高国家和地方的治理能力，更好服务社会经济的高质发展，2013年党的十八届三中全会从加快生态文明制度建设层面首次提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，由此揭开了新时代我国空间规划体系重构的序幕。2019年5月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“意见”）的出台，成为了我国新时代国土空间规划体系的构建总纲领，并明确国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。
四、新时代国土空间规划体系基本框架
《意见》从目标任务、分级分类、各级国土空间总体规划编制重点、强化对专项规划的指导约束作用等方面，提出了新时代国土空间规划体系的基本框架——“五级三类四体系”（图1），也称国土空间规划“四梁八柱”。透过这个基本框架，既有对过去城乡规划、土地利用规划和专项规划的继承，也有适应新要求的创新（图2），如从国家到省到市县到乡镇的规划层级体系，建立总体规划、详细规划、专项规划的类型体系，建立从编制审批、实施监督到政策法规、技术标准的制度体系，大部分是继承；明确专项规划为法定规划、村庄规划为详细层次的法定规划、提出建立规划的实施监督体系等是创新的内容。
图1 新时代国土空间规划体系的基本框架
图2 国土空间规划体系重构示意图
同时，本次国土空间规划体系的重构，不仅仅是形式上体系梳理与整合，更是规划价值导向、规划理念上的一次变革。
一是要围绕“两个统一”(统一行使自然资源资产的所有者职责，统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责)要求，拓展规划的思维与视野。以往规划更多注重地方和部门的视角，如城市发展建设、耕地保护、矿产开发、森林保护、水资源利用等单一视角，国土空间规划需要全域全要素统筹思路，在陆域空间、海域空间等更深更广的区域中实现山水林田湖草全域要素的空间管制，同时关注自然资源资产的产权问题。
二是规划目标更加注重全面和质量，要求把握好人与自然的理性关系，重视发展与保护之间的协调统一，强调落实生态文明建设，坚持以人为本，瞄准创新、协调、绿色、开放、共享、安全等维度直击资源配置低效，城乡协调差距、重建设轻生态等弱处，将规划目标提高到前所未有的高度。
五、本次国土空间规划编制五统（同）一要求
以2019年为规划基期，以第三次全国国土调查作为现状基础数据。统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础。规划至2035年，展望至2050年。
按照《市县国土空间基本规划分区与用途分类指南》，形成基期现状用地、用海底数和底图。
基于国土空间基础信息平台，同步搭建市县国土空间规划“一张图”实施监督信息系统， 形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”。
审批和备查内容包括规划文本、 说明、 图件， 数据库和信息系统。总规图纸比例尺：市县域1:5~20万；中心城区1:1~5万。
按照自上而下，上下联动，抓紧启动编制各级国土空间规划2020年基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制。对于镇、村级空间规划各省区的时间要求不一样，但基本都需要在2021年底前完成。
六、规划体构建的地方探索
北京：基于《北京市城市总体规划（2016-3035）》于2017年9月国务院批准实施的背景，探索建立从“总规—专项规划—分区规划（国土空间规划）—控制性详细规划、乡镇域规划规划”的上下传导规划体系。
广州：基于“市级强统筹、抓审批，区级抓编制落项目”的事权划分，探索市域--片区(市辖区)--单元（20平方公里左右）纵向层级传导规划体系，并建立市级国土空间总体规划与专项规划横向衔接。
东莞：基于东莞市直管镇的特点和加强片区统筹要求，建立市级—片区级—镇级国土空间规划——镇详细规划的规划体系。
济南：基于落实建立健全目录清单、编制备案、衔接协调等规划管理制度的要求，颁布《济南市专项规划编制和审批管理规定》，探索专项规划如何衔接国土空间总体规划，如何建立市级专项规划编制的目录清单管理和审批管理的规则。
李建平，国地科技副总裁兼总规划师，教授级高级工程师。从事城乡规划20年，长期跟踪珠三角、粤港澳大湾区的发展与规划，主持和参与广东省城镇体系规划、大珠三角城镇群协调发展研究、粤港澳共建优质生活圈专项规划、珠三角全域空间规划等地级及以上城市区域规划、城乡规划及科研项目100多项，在区域规划、城市战略、城市总体规划、国土空间规划等方面具有丰富的实践经验，20多个项目获省级以上城乡规划行业优秀规划设计奖及科技进步奖。
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章来源：TOD委员会
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