往期回顾︱耕地生态保护的内涵与实施路径

导　读

耕地数量、耕地质量在业界已形成相对明确的内涵、核算方法和实施途径，而耕地生态保护的内涵一直较为模糊，也缺乏明确可操作的实施途径。本文拟对耕地生态保护的内涵及实施途径进行深入探讨，界定耕地生态保护的内涵，同时从明确耕地生态保护责任机制，构建数量、质量、生态“三位一体”的耕地评价机制，完善耕地生态保护经济补偿机制，落实耕地生态保护的公众参与机制，落实保护性耕作制度等方面提出耕地生态保护的实施途径。

Selected Reading

获得奖项

中国土地学会第十六期“全国土地日”网上论坛优秀论文奖-耕地生态保护的内涵与实施途径 
继1997年发布文件对耕地保护和节约用地提出严格要求后，中共中央国务院于2017年印发《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，强调“像保护大熊猫一样保护耕地”，要着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。当前，耕地数量以《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）中界定的耕地内涵为基础，通过每年的土地利用调查确定，耕地数量保护通过严格控制新增建设占用耕地、加强耕地开垦、耕地占补平衡及土地用途管制等途径落实。按照《农用地质量分等规程》（GB/T 28407-2012）及《耕地质量等级》（GB/T 33469-2016）等，耕地质量是从农业生产角度出发，通过综合指数法对耕地地形、田面坡度、土壤、有机质、灌溉保证率和排水条件等构成的满足农产品持续产出能力进行评价划分等级来衡量，并通过高标准农田建设、农业综合开发、农田水利建设、耕作层剥离再利用等土地整治途径来实施耕地质量建设。耕地数量、耕地质量在业界已形成相对明确的内涵、核算方法和实施途径，而耕地生态保护的内涵一直较为模糊，也缺乏明确可操作的实施途径。与此同时，特色小镇、田园综合体的建设、休闲农业发展、农村一二三产业融合发展等的实施，给耕地生态保护带来巨大的挑战，因此本文拟对耕地生态保护的内涵及实施途径进行探讨。

耕地生态保护的内涵

学界对耕地生态保护有不同程度的探讨。王万茂等学者认为，耕地生态是指农作物的生活场所或居住环境即耕地生态环境，耕地生态保护的内涵就是协调种植作物与周围生态因子的关系，保护耕地生态系统结构和功能的稳定性。张超认为，耕地生态保护是维持耕地生态平衡，使生态环境保持健康状态，以保证耕地可持续利用。吴大放等学者对耕地生态安全的内涵进行界定，认为耕地生态安全是指耕地相对于生态威胁来说的特殊功能状态，它包括耕地资源环境、生态系统和社会经济的安全。其中，耕地资源环境安全是人来赖以人类赖以生存和发展的耕地资源所处的耕地资源环境和生物环境，处于安全或不受威胁的健康、平衡状态。郭荣中等学者基于改进的PSR模型构建指标体系进行耕地生态安全评价。
基于对生态和耕地生态价值的本质认知，作者认为，耕地生态即为耕地与其周边环境的相互协调关系。耕地系统具有巨大的生态价值，在涵养水源、循环养分、调节气候等方面，具有重要的功能。耕地生态保护即为维护耕地与其周边环境的平衡关系，使耕地生态环境保持良好的状态，以保证耕地的可持续利用，包括维持耕地地力，防止耕地污染，预防耕地沙漠化与水土流失、土壤肥力下降等耕地退化现象，阻止耕作层表土损毁等耕地破坏现象，防止耕地过度利用、保护耕地赖以维系的周边设施与生态环境的连续性等。耕地生态安全本质上是在一定的时空尺度范围内，耕地数量、质量和生态环境三者的有机统一。耕地生态保护表层含义指耕地数量和质量的保护，数量保护是耕地保护的前提和基础，质量保护是耕地保护的核心；深层含义指耕地生态系统结构和功能的保护，以及耕地与周边环境的协调性，这是耕地保护的根本目的。因此，应以耕地生态保护为根本目标，实现耕地数量、质量、生态保护“三位一体”。

耕地生态保护的实施途径

1明确耕地生态保护责任机制

建立党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制，地方各级党委和政府要树立耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的强烈意识，明确耕地生态保护的内涵及地位，以耕地生态保护为根本目标，担负起主体责任，确保本行政区域内耕地保护责任目标全面落实；地方各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任，组织国土、农业、环境和水利相关部门按照职责分工履职尽责，充分调动农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体保护耕地的积极性，形成保护耕地合力。

2构建数量、质量、生态“三位一体”的耕地评价机制

在已有的耕地质量评价体系基础上，构建科学、可量化的耕地评价机制，建立健全以耕地数量为基础，集耕地自然质量、经济质量和生态质量于一体的耕地评价制度，完善评价指标体系和评价方法，定期对耕地生态情况进行全面评价并发布评价结果。其中耕地生态质量评价指标应包含土壤污染、功能退化、土层破坏、周边环境协调度及周边设施连续性等。完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络，开展耕地质量年度监测成果更新。

3完善耕地生态保护经济补偿机制

耕地生态保护补偿机制以经济手段调节耕地相关者之间的利益关系，保护耕地生态系统。例如，欧盟提出的农业环境管护制度、美国的耕地休耕和自然资源保护制度，皆是通过政府给予资金补贴，以农户为主体，实现了较为有效的耕地质量提升和管护。鼓励各地统筹安排财政资金，对承担耕地保护任务、且不使用化肥、农药，实施轮作休耕，或其他耕地生态保护效果显著的农村集体经济组织和农户给予奖补。奖补资金主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。

4落实耕地生态保护的公众参与机制

除落实政府耕地保护责任机制和加强人大以及国家土地督察机构对耕地保护的监督管理外，积极推动社会主体，包括耕地产权主体、新闻媒体、研究机构或第三方机构等参与耕地生态保护，建立健全耕地生态保护的参与、监督反馈和举报机制，通过互联网、举报电话、匿名信等方式发挥公众参与耕地生态保护的积极性，多渠道全方位地落实耕地生态保护制度。

5落实保护性耕作制度

积极稳妥推进耕地轮作休耕试点，加强轮作休耕耕地管理，不得减少或破坏耕地，不得改变耕地地类，不得削弱农业综合生产能力；加大轮作休耕耕地保护和改造力度，优先纳入高标准农田建设范围。因地制宜实行免耕少耕、深松浅翻、深施肥料、粮豆轮作套作的保护性耕作制度，提高土壤有机质含量，平衡土壤养分，实现用地与养地结合，多措并举保护提升耕地产能。

作者简介：

罗伟玲，国地科技总工程师、高级工程师、注册城乡规划师、广东省土地学会副理事长，中国土地学会专家库专家，广东省科技厅专家库专家、广东省科协学会学术项目评审专家库专家、广东省土地规划专家库专家，广东三旧改造协会规划与设计专业委员会副主任委员，广西国土空间规划联盟专家库专家，中山市国土空间规划委员会委员。

主要研究领域为国土空间规划、自然资源及土地政策研究等。自2006年以来主持或参与大量土地利用总体规划编制、评估及调整完善、土地整治规划及设计、节地评价、耕地质量评价、基准地价、规划信息化、用地咨询、土地政策研究等项目。正在开展国土空间规划、自然资源信息化等相关工作，获得多项地理信息科技进步奖和国土资源科学技术奖，公开发表多篇研究论文。

责任编辑：林冬娜、邓小云注：原文发布于2018年4月

往期推荐解读
研究解读

国地资讯聚焦国内外自然资源、城乡发展、生态环境行业，致力于宣传热点政策，分享新鲜资讯，展示研究成果。

空间规划大数据联盟关注“空间规划大数据联盟”给你想要的资源！