贺海仁：动物防疫法修订应注重动物福利理念｜绿会法工委2020529专家建言

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2020年5月29日，由中国绿发会法律工作委员会主办的《中华人民共和国动物防疫法（修订草案）》（以下简称《草案》）讨论会在线上召开。该讨论会同时在“中国绿发会”微博平台进行全程直播。该讨论会邀请业内顶级专家参加会议并就《草案》提出宝贵建议。下面将中国社会科学院法学研究所贺海仁研究员的发言整理如下:
（图片由专家本人提供）
提请审议并正在面向公众征求意见的《草案》之所以能够引起社会的广泛关注，不仅在于新冠肺炎疫情导致了人们对动物疫病的重视，也形成了人们对动物疫病的新的认知。毋庸置疑，动物防疫法的调整对象是动物疫病。对动物疫病的预防、控制、净化和消灭及对动物、动物产品的检疫和病死动物、病害动物产品的无害化处理是这次法律修订的主要任务和目标。《草案》在用语上充满了对动物疫病的遏制和打击的强硬和不妥协的态度。以下词语令人印象深刻：控制、净化、消灭、扑灭和处置等。一旦发生动物疫情，不仅人体健康、公共卫生安全受到影响，相关养殖产业也会受到损害。动物防疫法第1条就指明了这种立法宗旨和目标。我们可以将旧法和《草案》第1条作为对比。旧法第1条规定：为了加强对动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全，制定本法。《草案》第1条规定：为了加强对动物防疫活动的管理，预防、控制、净化，消灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全，制定本法。
将旧法中的“扑灭”换成《草案》中的“净化”和“消灭”没有改变二者在立法宗旨的实质一致性。
防止动物疫病的方法可以通过控制、净化、消灭和扑灭动物来完成，但一劳永逸地从肉体上消灭动物不是唯一的控制动物疫病的方法。防治动物疫病发生和传播不仅需要科学思维和系统的科学方法，也需要重新设置立法理念。已有的立法宗旨和目标不能满足社会发展的需要。这样的立法宗旨和立法目标是疫情之前的立法目标和宗旨，疫情发生后或被称为后新冠时代的动物防疫立法应当秉持先进和纯正的立法理念。
新冠肺炎疫情使动物重新回归中国人的视野。疫情发生以来，全国人大常委会作出关于全面禁止野生动物非法交易和使用的决定，部署启动强化公共卫生法治保障体系的立法修法工作，对30件立法修法项目作出统筹安排。这30件立法修法项目很多都与动物有关。
发生动物疫病，受害者不仅是人类，也包括动物本身。人与包括动物在内的自然是一个相互联系、相互依赖的生命共同体。无论动物是否天生是某种寄生虫病的自然宿主，将这种寄生虫病扩散出去以致发生动物传染病或疫情，不是动物的过失也不是动物的故意行为造成的。就动物疫情传播而言，动物是无辜的。很大程度上，若不是人类对动物的滥食和滥用，就不会导致动物疫病大规模传播。正如在山洞里栖息的蝙蝠，如果不是人类把它拿来食用，即使该蝙蝠是某种疾病的自然宿主，也不会因此将某种病毒传导给人类。
因此，对于动物防疫法律来说，防疫的对象是动物疫病而不是动物本身。一切家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物不是天然的动物疫病的自然宿生，我们不能想当然的把某些动物视为有害动物或害虫而予以任意的处置或扑灭。我们要深刻反省过去盲目消除“四害”对生态文明建设所造成的一定损害（例如打麻雀）。
在后新冠疫情时代，需要在动物防疫法的立法原则和宗旨中注入动物福利的理念。动物防疫法背景下的动物福利概念，是指在动物检疫过程中，秉持尊重生命精神，以法律形式要求从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输的单位和个人对法定动物提供力所能及的免于痛苦的设施和环境。动物福利就是从生理、心理和行为三个方面满足动物的生存需要，尽量减少动物不必要的痛苦，让动物不受伤病、恐惧的困扰，给它们提供清洁的饮水、充足的食物、适宜的饲养环境以及允许它们表达正常行为等。应当承认，这个对动物福利的定义是极其狭窄的，是免于人为的给动物施加的痛苦，而没有更多的从积极的角度关爱或养活动物。在某种程度上，这是与当前中国社会对待动物的理念是相一致的。然而，能做到这一点也是弥足珍贵的。良法才有善治，决定良法的一个重要因素是良法观念，良法观念在立法技术中是通过立法宗旨和理念来完成的。因立法理念不纯正或不先进而导致修法失败的案例比比皆是。2016年修订的野生动物保护法由于坚持规范利用野生动物及其制品的落后理念而遭到了来自社会各界的批评。在野生动物保护法颁布及4次修订过程中，讨论议题围绕着如何利用野生动物及其制品。利用野生动物及其制品是对野生动物的交易行为进行规制，变相地认可了野生动物的交易及其食用的合法性。全国人大常委会2月24号全面禁止野生动物非法交易和滥食的决定结束了商业利用野生动物的争议。那么，什么是动物防疫法所要秉持的良法观念呢？尊重自然、保护动物的生态文明意识就是先进的纯正的立法理念，这是人与自然和谐共生的国策在法律中的体现。坚持人与自然和谐共生是生态文明思想的重要原则。善待动物、敬畏生命并将动物福利化不是违反中国国情的西方话语。重要的是，人与自然和谐共生是中国传统文化固有的，是中华文明的重要体现。为此，我有如下四点建议：
一、增加在动物防疫法中加入体现动物福利的规定例如，可以规定：从事动物防疫工作的单位和人员对防疫动物应当爱护，不得戏弄或虐待。此外，也可以把被界定的动物福利作为增设为动物检疫的一个条件，即把动物的基本福利是否获得满足作为动物检疫的一个条件。检验动物的福利状况的任务交给官方兽医还是另置人员，可以讨论。
二、对《草案》第28条流浪犬、猫控制权和处置权给予限定这种限定包括程序性限定和实质性限定。将流浪犬、猫纳入公共防疫的对象。第28条谈到了流浪犬、猫的问题。令人惊讶的是，在出现流浪犬、猫的大法的法律条款不是为了协调如何与社会发展趋势相一致，给予流浪犬、猫更好的照顾和帮助，相反，这个条款授权一些单位如何对流浪犬、猫进行控制和处置。法律授权居民委员会、村民委员会对流浪犬、猫享有控制权和处置权，而没有将流浪犬、猫作为防疫管理的对象。三、强化对有负有职责的动物防疫管理相关部门的公共监督力量

1. 增加规定相关职能部门发放检疫证明和检疫标志的公开透明条款，使之网络化，以达到公众对检疫证明和检疫标志同步及时知情权，有了这样的知情权，也便于行使公众的监督权。《草案》第45条规定了及时现场检疫制度。从法理上讲，如果动物卫生监督机构未进行现场检疫，是一种失职行为，动物卫生监督机构虽然进行了现场检疫，但不及时，同样是一种失职行为。《草案》出现“及时”字样的有21处，可见及时对这部法律的重要性。21处及时的规定分别涉及相关职能部门的如下义务：及时控制疫病、及时对动物疫病进行风险评估、及时通报、及时上报，及时预警，及时采取预防控制措施等。不同的及时规定各有所指，法律应当进一步细化及时的规定，使之具有可操作性。密集出现在一部法律的及时规定，凸显了动物防疫及其过程的紧迫感，给立法者执法者带来了更高的要求。
2. 建立动物防疫公益诉讼制度。鼓励和支持动物防疫民间组织的发展，赋予适格的动物防疫民间组织以及其他合格的动物保护组织提起动物防疫公益诉讼。完善人民检察院动物防疫民事公益诉讼和行政公益诉讼，确立人民检察院支持动物防疫民间组织以及其他合格的动物保护组织提起动物防疫民事公益诉讼。四、对相关法律用语作出必要解释
这些用语包括但不限于控制、净化、消灭、扑灭和处置等。限制的目的在于防止相关组织和人员滥用控制权、净化权、消灭权，扑灭权和处置权等。动物防疫法表面上调整的是人与动物产品的关系，实质上是人和人的关系。总结以上的讨论，动物防疫法的工作应当科学立法，即动物防疫的对象是动物疾病，而不是动物；应当民主立法，立法应当与社会发展趋势相一致，尊重自然，敬畏生命，发动公众参与到动物防疫公共卫生事业中来；应当依法立法，这次动防疫法的修订工作是我国正在构建的公共卫生法律体系的一个组成部分。这个公共卫生法律体系是由一个决定加30部法律构成的。尽管30部法律的调整对象和立法宗旨各有不同，但都服从于一个人与自然和谐共生的立法理念。我的基本结论是，在人与自然和谐共生伟大理念面前，动物防疫固然重要，心灵防疫也应当与时俱进。通过净化人类心灵，提升人与自然构建命运共同体的价值观，尊重和敬畏包括人类生命在内的生命价值，这或许是新冠疫情给我们带来的重要启示之一。整理/杨小阳 审/贺海仁 编/Angel

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