张媛媛：以同一健康为原则展开动物防疫修法及制度发展｜绿会法工委2020529专家建言

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2020年5月29日，由中国绿发会法律工作委员会主办的《中华人民共和国动物防疫法（修订草案）》（以下简称《草案》）讨论会在线上召开。该讨论会同时在“中国绿发会”微博平台进行全程直播。该讨论会邀请业内顶级专家参加会议并就《草案》提出宝贵建议。下面将行动亚洲中国联合创办人、苏州科技大学生命关怀教育与实践课程导师张媛媛女士的发言整理如下:

（来源：绿会微博直播截图）

【总体建议】以同一健康为原则，展开动物防疫修法及制度发展以动物防疫法的修订为基础，将所有涉及动物疫病相关的各级管理单位，包括兽医工作等，联合设立为一个新设部门体系——动物健康部门，与人医疗健康部门对等。动物防疫法应该与其他动物相关的法律能够系统化的对应，即具有一定的开放性。从总体上来说应该分：总则、研究、监测，预防、控制、信息公开、教育、处罚。每一个章节里面都应该明确：所涉名词概念的定义，原则，方法，责任主体，处置权责，监督，罚则。◆ 总则：生态安全、民生健康和动物健康，三合一的同一个健康的概念应该是本法最重要的立法目的。
目前本《草案》文稿的整体目标是畜牧发展，所使用的结构是针对畜牧部门疫病防控的操作结构。因此当前的修订决定了后面的文字框架非常难以有质的飞跃，因此首要修订立法目的，在新目的导引下重新构建总则内容。◆ 研究：提高动物疫病防治的科学技术水平的具体内容应该被详细明列，包括，加大对高等院校、国家研究单位在动物疫病科学研究的要求，国际交流合作，鼓励基层民间参与，支持科研成果的孵化推广，以动物疫病防控为目标设立国家基金予以鼓励。◆ 监测: 国家各级监测单位工作之外应该加强基层监测网络的建设，并与信息公开相匹配。
将监测网络建设的管理责任划归动物健康部门。
将兽医疫病监测参与纳入常态网络，将疫病监测纳入地方兽医及行业协会工作要求。
鼓励社会力量参与，明列鼓励的具体方式。
如何在监测工作中与科学研究的结合，以此应对新发和未发疫病的检疫，应该就此列出对未发新发的疫病的监测原则及方法说明。◆ 预防: 由于动物疫病的发生与动物利用方式及动物生活条件（动物福利）有具体直接相关，因此在本章节应该强调预防原则以及具体风险管控的措施。本法没有清晰涉及，但这一领域恰恰是动物防疫的重点。比如对与野生动物的接触及接触机会的限制、对导致疫病的畜牧养殖密度等重要要素提出限制原则，对饲养动物进行免疫覆盖的要求，对强制免疫及普通免疫的责任及参与方要清晰界定。对于国家订立《动物防疫法》，显然是为了最大降低发生疫病的情形，而非等到疫病发生投入巨大成本用于控制。预防重于控制。◆ 控制: 针对动物疫病的控制应该包括动物及动物责任主体，不能简单变成对动物个体的处置，重心应放在疫病的控制本身，涉及到对动物个体处置的方式应该符合促进精神文明发展的原则，将动物福利科学观应用于每一个环节，避免动物遭受虐待，也同时避免因此带来的对人类的疫病风险。 ◆ 信息公开：依照国家信息公开法律法规，将涉及动物防疫的信息进行具体公开，明晰各级信息公开责任主体，要求公开内容，以及罚则后果。◆ 教育:加强对动物防疫行业工作人员的培训，各级人民政府及有关部门、新闻媒体，加强对动物防疫法律、法规和动物防疫知识的宣传，开展普及防疫科学校园教育。◆ 处罚：罚则细化，奖惩结合，公益诉讼。◆ 法令内涉及动物的屠宰、经营、运输、养殖、消灭都应秉持动物是有生命感知的生命体， 所有的过程都应符合科学性的动物福利及人道精神做相关的处理及运作。◆ 参照台湾动物传染病防治条例条款， 订出实际疫病防治处理方式与规定。例如该法第8条，很清楚的指出各级负责执行疫病控制单位和人员；第9条需要进入哪些地方做检疫，检查那些内容都很清楚的订出；第12条规定，如果多少只动物感染疫病时，可以自行处理，或是报告主管单位处理，第15/16条，清楚的订出做法，实施原则。反观防疫法草案处理过程都是有各地政府和单位来自行处理， 例如第13条的文字，就是说要做预防控制，但是措施是没有订出的。◆ “特定动物、动物产品名录由农业农村(畜牧兽医)主管部门公布。省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门组织开展本行政区域内的动物疫病风险评估并组织落实预防、控制、净化和消灭动物防疫各项措施。”
以下具体意见，仅就现有条文进行修订。建议将整体条文依照以上总体建议进行全面修订。【具体建议】1. 将第一条对应条款修改为：为了加强对动物防疫活动的管理，预防、控制、净化、消灭动物疫病,保障生态安全，促进畜牧健康保护人体健康,维护公共卫生安全，制定本法。【理由：生态安全是国家安全战略，应该被重视。】2. 将第三条对应条款修改为：本法所称动物，是指国家规定的家畜家禽，其他法律允许利用的动物，以及野生动物。【理由：野生动物，流浪猫狗都应该被纳入本法范畴。】本法所称动物产品，是指法律允许情形下以动物及其部分为原材料的产品，如动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋、奶、蛋等。本法所称动物疫病，是指动物传染病、寄生虫病。【理由：清晰的有逻辑的定义而非罗列，可以体现法律在未来的适应性。】本法所称动物防疫，是指动物疫病的预防、控制、净化、消灭，动物、动物产品的检疫，疫病动物处置，病死动物、病害动物产品的无害化处理。【理由：修订说明本条应将预防控制净化消灭的专业定义明列，才能指引其后的所有条款。疫病活体动物的处置非常重要，不能忽视。动物消灭/扑灭决定应审慎制定，过程需符合动物福利标准，以造成对动物最低的疼痛为原则。杜绝集体扑杀活埋等非人道方式消灭动物。比如:净化，是指在特定场群或区域消灭动物疫病，实现动物疫病的源头控制，是推动无疫区建设的重要基础，也是保障公共卫生安全的重要内容。】3. 将第四条对应条款修改为： 根据动物疫病对生态安全、养殖业生产和人体健康的危害程度，本法规定管理的动物疫病分为下列三类:(一)一类疫病，是指对人与动物危害严重，需要采取紧急、严厉的强制预防、控制、扑灭等措施的；(二)二类疫病，是指可能造成重大经济损失，需要采取严格控制、扑灭等措施,防止扩散的；(三)三类疫病，是指常见多发、可能造成重大经济损失，需要及时控制的。前款一、二、三类动物疫病具体病种和实施净化、消灭的重点动物疫病病种名录由国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门制定并公布，人畜共患传染病名录由国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门会同国务院卫生健康、林业草原主管部门制定并公布。【理由：修订说明当前国家CDC是人畜共患病信息公布及预防控制的另一个参与者，在本法中也应该将责任明确,从第26条移动到本处）】4. 将第六条对应条款修改为：涉及动物或动物产品的单位及个人，在开展动物管理、动物研究、动物饲养及保育、动物诊疗、畜牧养殖及相关的屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动时依照本法和国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门的规定，做好动物防疫工作，承担动物防疫相关责任。【理由：1.本条款应当将所有动物有关的活动进行科学分类,动物管理可以涵盖自然保护区，城市动物管理等部门，动物饲养涵盖非畜牧业类的行为；2.动物防疫的内容在第三条已经列出，第三条之后均可以以动物防疫工作作为名词，而不需重复列出】5. 将第七条对应条款修改为：县级以上人民政府对动物防疫工作实行统一领导，加强基层动物防疫机构和队伍建设，建立健全动物防疫体系，制定并组织实施动物防疫工作规划及监督工作规划。乡级人民政府、城市街道办事处，组织群众做好本辖区内的动物防疫动员工作，村民委员会、居民委员会予以协助。【理由：人民政府的职责是领导规划及机构队伍建设，群众动员及监督】6. 将第十三条对应条款修改为：国家建立动物疫病风险评估制度。国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门根据国内外动物疫情和保障生态安全、促进养殖业健康发展及人体健康的需要，及时会同国务院卫生健康等有关部门组织对动物疫病进行风险评估，并制定、公布动物疫病预防、控制措施和技术规范。国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门负责划定动物疫病风险区，禁止或者限制特定动物、动物产品由高风险区向低风险区调运，特定动物、动物产品名录由农业农村(畜牧兽医)主管部门公布。省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门组织开展本行政区域内的动物疫病风险评估并组织落实动物防疫各项措施。7. 将第十四条对应条款修改为：国家对严重危害生态安全、畜牧业生产和人体健康的动物疫病实行强制免疫制度。国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门确定强制免疫的动物疫病病种和区域。省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门制定本行政区域的强制免疫计划；根据本行政区域内动物疫病流行和控制情况调整实施强制免疫的动物疫病病种和区域，报本级人民政府批准后执行，并报国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门备案。8. 将第十五条对应条款修改为：开展动物管理、动物研究、动物饲养及保育、动物诊疗、畜牧养殖等活动的单位和个人应当遵照强制免疫计划和技术规范的要求,对动物实施免疫接种，建立免疫档案，加施免疫标识，承担强制免疫主体责任。用于预防接种的疫苗必须符合国家质量标准和国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门的规定。县级以上地方人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门负责动物疫病强制免疫监督管理。乡级人民政府、城市街道办事处组织本辖区内涉动物的单位和个人做好强制免疫,协助做好监督检查。9. 将第十六条对应条款修改为：国家实行动物疫病监测和疫情预警制度。县级以上人民政府建立健全动物疫病监测网络，加强动物疫病监测和疫情预警。国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门制定国家动物疫病监测计划。省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门根据国家动物疫病监测计划,制定本行政区域的动物疫病监测计划。动物疫病预防控制机构按照国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门的规定，对动物疫病的发生、流行、强制免疫和重点动物疫病净化效果等进行监测和评估。从事动物管理、动物饲养及保育、动物诊疗、畜牧养殖及相关的屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人不得拒绝或者阻碍。陆路边境省、自治区人民政府根据动物疫病防控需要，合理设置动物疫病监测站点，健全监测工作机制，防范境外动物疫病传入。科技、海关等部门按照本法及有关法律法规的规定做好动物疫病监测，定期与农业农村(畜牧兽医)主管部门互通情况，紧急情况及时通报。县级以上人民政府林业草原主管部门及渔业主管部门负责本行政区域内野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物疫源疫病监测预警，根据需要合理布局监测站点，完善监测体系和工作机制，定期与农业农村(畜牧兽医)主管部门互通情况，紧急情况及时通报。【理由：水生动物疫病管理单位也应该列出】10. 将第二十六条对应条款修改为：患有人畜共患传染病的人员不得直接从事动物管理、动物饲养、动物诊疗、畜牧业以及易感染动物的饲养、屠宰、经营、隔离、运输等活动。【理由：此条移动到第四条】11. 将第二十七条对应条款修改为：禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品:(一)封锁疫区内与所发生动物疫病有关的;(二)疫区内易感染的;(三)依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的;(四)染疫或者疑似染疫的;(五)病死或者死因不明的;(六)法律禁止屠宰、经营、运输的；（七）其他不符合国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门有关动物防疫规定的。因实施集中无害化处理需要暂存、运输的动物和动物产品除外。【理由：增加内容包括了猫狗野生动物等被禁止食用利用的动物】12. 将第二十八条对应条款修改为：单位和个人饲养犬猫，必须遵照执行相关强制免疫规定，必须按照规定定期免疫接种狂犬病疫苗，凭农业农村(畜牧兽医)部门的免疫证明向所在地养犬登记机关申请登记，对工作犬、导盲犬、陪伴犬、治疗犬的疫病防控据具体规定进行，予以支持。县级以上地方人民政府制定犬猫饲养管理规定,规定要求辖区内市场监管部门会同农业农村(畜牧兽医)部门对犬猫只经营流通单位进行登记和监督管理；辖区内城市管理部门会同农业农村(畜牧兽医)部门对犬猫收容管理单位进行登记和监督管理。犬猫经营流通单位及犬猫收容管理单位承担疫病防控主体责任。犬猫饲养者承担所属动物的疫病防控主体责任。城市街道办事处、乡级人民政府组织协调居民委员会、村民委员会，做好本辖区内犬猫疫病防控的动员工作。居民委员会、村民委员会指导和监督物业服务企业做好物业管理区域内疫病防控工作。农村地区饲养犬猫只的疫病防控管理，由省、自治区、直辖市人民政府规定。13. 将第二十八条对应条款修改为：从事动物疫病监测、检测、检验检疫、以及开展动物管理、动物研究、动物饲养及保育、动物诊疗、畜牧养殖等活动的单位和个人，发现动物染疫或者疑似染疫的，应当立即向当地动物疫病预防控制机构报告，并迅速采取隔离等控制措施，防止动物疫病扩散。其他单位和个人发现动物染疫或者疑似染疫的，应当及时报告。动物疫病预防控制机构接到报告后，应当及时按照国家规定的程序上报。【理由：与第十五条对应】14. 将第二十八条对应条款修改为：国家实行动物疫情通报制度。国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门应当及时向国务院有关部门和军队有关部门以及省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门通报重大动物疫情的发生和处置情况。发生人畜共患传染病疫情的，县级以上人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门与同级卫生健康、林业草原主管部门应当及时相互通报。海关发现进出境动物和动物产品染疫或者疑似染疫的，应当及时向农业农村(畜牧兽医)主管部门通报。林业草原部门发现陆生野生动物染疫或者疑似染疫的，应当及时向农业农村(畜牧兽医)主管部门通报，渔业部门发现水生野生动物染疫或者疑似染疫的，应当及时向农业农村(畜牧兽医)主管部门通报。国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门应当依照我国缔结或者参加的条约、协定,及时向有关国际组织或者贸易方通报重大动物疫情的发生和处理情况。【理由：增加渔业责任】15. 将第二十八条对应条款修改为：国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门向社会及时公布全国动物疫情，也可以根据需要授权省、自治区、直辖市人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门公布本行政区域内的动物疫情。其他单位和个人不得发布动物疫情。16. 第三十三条 任何单位和个人不得瞒报、谎报、迟报、漏报动物疫情,不得授意他人瞒报、谎报、迟报动物疫情，不得阻碍他人报告动物疫情。【理由：第三十二条与第三十三条彼此之间在实际执行时是冲突的，疫情上报机制应该被鼓励，包括针对疫情的情报及数据收集分析工作也应该列入法律条款加以明晰。】17. 将第三十五条对应条款修改为：发生一类动物疫病时,应当采取下列控制措施:(一)当地县级以上地方人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门应当立即派人到现场，划定疫点、疫区、受威胁区，调查疫源，及时报请本级人民政府对疫区实行封锁。疫区范围涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府对疫区实行封锁，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同对疫区实行封锁。必要时，上级人民政府可以责成下级人民政府对疫区实行封锁;(二)县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施;(三)在封锁期间，禁止染疫、疑似染疫和易感染的动物、动物产品流出疫区，禁止非疫区的易感染动物进入疫区，并根据需要对出入疫区的人员、运输工具及有关物品采取消毒和其他限制性措施。18. 将第三十五条对应条款修改为：发生二类动物疫病时，应当采取下列控制措施:(一)当地县级以上地方人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门应当划定疫点、疫区、受威胁区;(二)县级以上地方人民政府根据需要组织有关部门和单位采取隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种、限制易感染的动物和动物产品及有关物品出入等措施。19. 将第四十三条对应条款修改为： 一、二、三类动物疫病突然发生,迅速传播，给养殖业生产安全造成严重威胁、危害，以及可能对公众身体健康与生命安全造成危害，构成重大动物疫情的，依照法律和国务院的规定采取应急处理措施，并依法设立人道扑杀、销毁技术规范，指导具体防疫工作。20. 将第四十五条对应条款修改为：屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。动物卫生监督机构接到检疫申报后，应当及时指派官方兽医依照国家规定的检疫规程对动物、动物产品实施现场检疫；检疫合格的，出具检疫证明、加施检疫标志，检疫不合格的，依照第五十二条具体规定办理。实施现场检疫的官方兽医应当在检疫证明、检疫标志上签字或者盖章，并对检疫结论负责。动物饲养场、屠宰企业的兽医专业人员，应当协助官方兽医实施检疫。21. 将第四十三条对应条款修改为：依照第十五条开展与动物相关活动时，所涉动物，应当附有检疫证明；所涉动物产品，应当附有检疫证明、检疫标志。22. 将第四十七条对应条款修改为：国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门会同国务院市场监督管理等部门建立动物、动物产品卫生防疫安全追溯协作机制和动物防疫信息追溯系统。从事动物饲养、屠宰、经营、运输的单位和个人应当按照规定如实填报信息。从事动物饲养及保育的单位和个人，应当建立养殖档案。从事动物经营的单位和个人，应当建立包括动物产地、饲养者、检疫证明编号、购销日期和数量等事项的档案，确保动物、动物产品可追溯。从事动物运输的单位和个人，应当妥善保存行程路线和托运人提供的动物名称、动物检疫证明编号、数量等信息。从事动物经营、运输的单位和个人，以及动物运输车辆，应当向所在地县级人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门备案，具体办法由国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门制定。23. 将第四十九条对应条款修改为：输入到无规定动物疫病区的动物、动物产品,应当按照国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门的规定向无规定动物疫病区所在地动物卫生监督机构申报检疫,经检疫合格的，方可进入，检疫不合格的，依照第五十二条具体规定办理；检疫所需费用纳入无规定动物疫病区所在地地方人民政府预算。24. 将第五十一条对应条款修改为：依照第十五条开展与动物相关活动时，所涉动物为野生动物时，应当按照国家《野生动物保护法》有关规定严格审批和检疫检验，具体审批、检疫检验及防疫条件审查的具体规定，由国务院或有关主管部门制定。【理由：应该为 野生动物保护修订留下空间，避免野生动物保护法修订了，与这个内容发生矛盾】25. 将第五十一条对应条款修改为：经检疫不合格的动物、动物产品，货主应当在农业农村(畜牧兽医)主管部门监督下依照本法第四章动物疫病控制有关规定和国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门的规定处理,处理费用由货主承担。26. 将第五十四条对应条款修改为：第条 从事动物及动物产品相关活动的单位和个人，应当按照国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门的规定做好病死动物、病害动物产品的无害化处理，或者委托动物和动物产品集中无害化处理场所进行处理。从事动物、动物产品运输的单位和个人，应当配合做好病死动物和病害动物产品的无害化处理。任何单位和个人不得随意弃置病死动物和病害动物产品。野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物的无害化处理，由所在地林业草原主管部门按照规定，采取焚毁、深埋或者利用当地动物和动物产品无害化处理设施进行处理，防止疫病扩散。动物和动物产品无害化处理管理办法由国务院农业农村(畜牧兽医)主管部门会同林业草原等有关部门制定。27. 将第七十三条对应条款修改为：县级以上地方人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门依照本法规定，对开展动物管理、动物饲养及保育、动物诊疗、畜牧养殖及相关的屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督管理。28. 将第八十二条对应条款修改为：地方各级人民政府鼓励兽医社会化服务组织发展，引导社会力量参与动物防疫工作，引导新闻媒体及教育单位参与动物防疫宣传教育工作。29. 将第一百零八条对应条款修改为： 违反本法规定，从事动物疫病研究与诊疗和对开展动物管理、动物饲养及保育、动物诊疗、畜牧养殖及相关的屠宰、经营、隔离、运输，以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府农业农村(畜牧兽医)主管部门责令改正，处一万元以下罚款；拒不改正的，处一万元以上五万元以下罚款:(一)发现动物染疫、疑似染疫未报告,或者未采取隔离等控制措施的；(二)不如实提供与动物防疫有关资料的；(三)拒绝或者阻碍农业农村(畜牧兽医)主管部门进行监督检查的；(四)拒绝或者阻碍动物疫病预防控制机构进行动物疫病监测、检测、评估的;(五)拒绝或者阻碍官方兽医依法履行职责的;(六)不按照县级以上人民政府制定的动物疫病净化规划，开展动物疫病净化的。整理/杨小阳 审/张媛媛 编/Angel

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