马达加斯加的自然保护地体系

关注中国绿发会，订阅绿色未来

 

编者按

马达加斯加独特丰富的生物多样性正面临持续三年大旱的威胁。贫困、缺水和饥饿导致当地人对自然资源的依赖日益加重，威胁到马达加斯加自然保护地。作为全球生物多样性最优先区域之一，马达加斯加的现状值得更加广泛的全球关注和支持。

建立自然保护地体系是全球主要生物多样性保护战略，加深对当代保护地管理的理解，对于制定政策、确定研究议程和产生最佳实践至关重要，能够确保按照《生物多样性公约》（CBD）的要求有效管理保护地。马达加斯加自然保护地体系覆盖率从2013至2016年翻了两番。以下总结了马达加斯加自然保护地政策和实践的三大变化，并讨论了当前和未来管理存在的六大挑战。

一、“德班宣言”推动自然保护地快速扩张

马达加斯加是全球保护最优先区域之一，其种及以上分类水平上特有率非常高。然而，该国极其贫穷，以农村为主，教育水平低，人口增长迅速，粮食、燃料和收入高度依赖小规模农业和自然资源，森林、湿地、沿海等自然环境都受到高度威胁。

20世纪80年代中期，马达加斯加保护地有36个。1991 年，该国启动了非洲第一个《国家环境行动计划》，将政府的部分管理权转移给了当地社区协会，开始促进以社区为基础的自然资源管理。2003 年，在南非德班举行的第五届世界公园大会上，马达加斯加政府承诺将保护地网络覆盖率扩大两倍，即“德班宣言”。紧接着，该国成立了由政府官员、外国捐助者、非政府组织和保护科学家组成的工作组，负责指导该宣言愿景的实施。到 2016 年，保护地网络数量已发展到 122 个，占地 710 万公顷，相较与德班宣言之时的 170 万公顷，面积增长了 416%（图1，表1）。

图 1. 马达加斯加地图显示 ：A) 保护地网络，黑色是 2003 年之前的保护地，深灰色是 2003 年以来建立的新保护地，浅灰色是正在建立的保护地；B) 森林覆盖，深绿色是潮湿森林，橄榄绿色是干燥多刺森林。

二、保护地政策和实践发展

1. 扩展目标和类别，改变治理安排

1991年建立了“马达加斯加自然保护地管理协会”授权管理马达加斯加的公园和保护地，该协会后改名为“马达加斯加国家公园管理局”，目前管理着43个自然保护地，包括国家公园、特别保护区和综合自然保护地。2003 年之前，马达加斯加几乎所有的保护地都由国家管理，并多被用于保护、研究和娱乐。此后目标扩大，涉及保护文化遗产和自然资源可持续利用以减轻贫困和促进发展等，几乎一半的保护地被设立为 IUCN V 或 VI 类。开始允许国家公园管理局以外的参与者对体系中的保护地进行管理；非国家公园管理的保护地发起人（多为非政府组织）也须从支持角色转变为被委派的管理者；除了新的保护地之外，部分保护地也正在从国家治理过渡到由国家公园管理局与当地社区共同治理。

2. 管理强调生计和社会保障

马达加斯加保护地的演变体现了社会和发展目标日益融入保护地管理的全球趋势。所有保护地都必须进行环境和社会影响评估，以制定和实施社会保障计划。发起人须确认可能受保护地设立影响的各潜在群体，评估建立保护地的机会成本，实施补偿措施以缓解负面影响、改善周边人口生计。许多非国家公园管理局管理的保护地不仅做出了上述举措，还进一步将扶贫作为了核心目标。例如，发起人主要关注旅游发展和农业改善，在某些情况下还涉及发展非政府组织或私营部门合作伙伴关系。然而，尽管许多保护地作出了较大的投资，但要想在扩大的保护地网络中广泛实施这些干预措施，仍然是一项艰巨的挑战。

IUCN管理类别	马达加斯加保护地体系	国家公园管理局管理	非国家公园管理局管理
地点数	面积（公顷）	地点数	面积（公顷）	地点数	面积（公顷）
类别I	1	2,228	1	2,228
类别II	28	2,617,847	27	2,245,377	1	372,470
类别III	2	4,807			2	4,807
类别IV	23(3)	408,231.9 (53,470)	22 (3)	407,461.9 (53,470)	1	770
类别V	39	2,617,638.4			39	2,617,638.4
类别VI	17	865,549.5			17	865,549.5
无类别	12 (10)	566, 224 (484,517)			12 (10)	566,224 (484,517)
合计	122 (13)	7,082,525.8 (537,987)	50 (3)	2,655,066.9 (53,470)	72 (10)	4,427,458.9 (484,517)

表1：2017年3月按IUCN类别划分的马达加斯加保护地数量和面积。马达加斯加保护地体系由马达加斯加国家公园管理局和非国家公园管理局管理的地点组成。括号内的数字指的是目前缺乏积极管理的保护地，被视为“纸上公园”。
三、管理上的主要挑战
1. 提高参与度
尽管马达加斯加的所有保护地都已过渡到共同治理阶段，但当地社区参与决策的有效程度不尽相同因地点而异。若国家公园管理局和非政府组织发起人在建立新保护地方面权力较大，可能会导致协商过程失衡，例如，农村社区可能会被迫同意预先制定的计划，而不是被鼓励参与规划。此外，协商过程中存在着妇女、年轻人和外来移民等群体被边缘化，保护地治理决策成为社区内部争权夺利工具等问题，这些都是阻碍有效参与的因素。除了参与治理之外，当地社区还应在许多方面发挥积极的管理作用，例如在监督和监测方面，但实际并没有充足的动机去激励他们这样做。
2. 确保资金可持续性
对于已建立的保护地，他们的未来取决于它们的资金可持续性能力，因为保护地的有效性取决于对管理的投资。然而，传统的资金来源因众多不确定因素往往并不可靠。认识到这一不足后，保护地管理者正在采用创业方法来实现收入来源的多元化。例如，许多非国家公园管理局管理的保护地正在发展与私营部门伙伴关系和市场机制，而国家公园管理局则瞄准企业社会责任、采矿补偿、生态旅游和旅游特许权、电影和摄影、研究和碳市场等战略市场。然而，在马达加斯加还没有任何例子表明，通过这些机制能够完全实现保护地资金的自给自足。由于即使是游客量最大或最具创业精神的保护地，在可见的未来也不太可能实现完全的财务独立，因此保护地网络对捐助者资金的依赖大概率会继续乃至增加。
图2：洛科比国家公园落叶中的镶饰叶变色龙 (Brookesia stumpfii)。图源：克里斯·斯卡夫电影与摄影
3. 执行规章制度
由于对保护地相关立法的了解不足、缺乏政治意愿以及司法机构效率低下且很少执行处罚等外部原因，马达加斯加保护地相关的执法工作面临着重重困难。保护地立法允许当地社区管理者制定和实施存在于官方法律体系之外的社会规范，且该规范可在地方一级强制执行，无需上级机构批准。但该规范的条款往往反映的是保护地发起人的利益，而不是社区的利益。因此，社区可能不愿意对自己的成员应用这些规则，更无权对外来者使用这些规则。
4. 实现生态可持续性
因保护地允许区内资源的开发，导致新建保护地将经历持续的生态系统变化和生物多样性丧失。这就需要通过生计干预措施减少当地社区对自然资源的依赖，需要对可持续利用区进行空间配置，并对采集物种/系统进行生态学研究以提供信息证据，以使资源利用负面影响降到最低。然而，目前很少有保护地能够实现科学的可持续资源利用。对资源存量的参与性研究和动态监测，将有助于克服保护地普遍存在的研究能力低下的问题，并能提供一种方式，让资源使用者参与未来问题的讨论。此外，还需要建立利益相关者谈判权衡机制。
5. 实现生计转型
马达加斯加保护地体系的目标指出，保护地应通过可持续利用自然资源来支持扶贫和发展。然而，农村社区过度依赖自然资源可能会形成“贫困陷阱”。新保护地的管理通常以景观为重点，但景观类型的选择没有“一刀切”的方法。应根据支撑当地生计的资源类型，重点管理规划满足所有利益相关者需求的生产性景观。调动足够的资源以实现必要规模的转型变革，对发起人来说将是一个巨大的挑战。

图3：黑耳曼蛙 (Mantella milotympanum) 极度濒危。它的主要威胁是栖息地丧失。图片由 Franco Andreone 通过 Wikimedia Commons 提供（CC BY-SA 2.5）

6. 利益相关者的动机和长期愿景
虽然保护地发起人可能支持生物多样性保护，但其他利益相关者（例如当地社区）可能会优先考虑创收。非政府组织持续独立提供领导、推动和资源的能力并不确定，这是对这些地点长期治理过程中存在的隐患。政策中没有明确阐述非国家公园管理局管理的保护地的长期远景，但一些非政府组织发起人谈到，一旦共同管理者具备必要的能力，他们就应采取退出战略。然而，能力并不等于动力，因此，从非政府组织驱动到真正由地方管理的保护地的转变，需要仔细规划和实施。
四、总结
德班宣言之后，马达加斯加保护地体系的规模翻了两番。新保护地体系引领了新管理方法和治理体系的发展。不过，虽然该国在实现CBD目标方面取得的进展是通过保护地覆盖率来衡量，但根据公约规定，保护地的后续管理也应实现长期高效。实际上，马达加斯加保护地体系在保护生态促进民生方面取得的有效性非常有限，之前有的问题现在仍然存在。
究其原因，为了达成德班宣言，许多保护地设立在没有充分了解其所处的社会生态背景的情况下就匆忙启动，并且多数在没有证据基础或适当的监测系统的情况下开展着管理，也有些是因为管理者专业知识和资源不足，却试图面面俱到而导致努力过于分散。
必须承认，德班宣言确实为创建新的保护地提供了前所未有的机会，但它可能无意中激励了保护地建立过程中的数量而非质量。
保护地的建立是一个复杂而漫长的过程，从保护和发展目标的角度判断德班宣言是否成功还为时过早。至少，马达加斯加的经验表明，热带发展中国家可以迅速扩大其保护地网络以实现 CBD 目标，而这主要可以由非国家行为主体来实现；多用途保护地类别和共同治理在保护地体系发展中发挥着重要作用；发起人若没有足够资源从根本上解决生物多样性丧失问题，则将很难同时实现发展和保护；建立保护地体系，不仅要关注其覆盖范围，更要关注其有效性，这才是最重要和关键的。
资料来源：Charlie J. Gardnera, Martin E. Nicoll et al.，2018. Biological Conservation 220: 29-36. https://doi.org/10.1016/j.biocon.2018.02.011
整理/解焱、时金松 审/Maggie, Stan 编/angel

往期回顾

◆动画电影中的《马达加斯加》正在遭遇大危机！绿会NESS正积极举措

分享是一种美德、关注是一种智慧

了解公益项目详情，请↙↙↙点击“阅读原文