新书速递 | 教育应怎样问责？

教育是一项共同责任，只有通过共同努力，才能取得持续进步。这对于实现《2030年可持续发展议程》中关于教育的可持续发展目标的宏愿至关重要。各国政府、学校和教师，携手全体学生和学生家长，在这方面发挥着一线作用。

教育向前迈进需要有明确的责任界线，知道这些界线在何时何地被突破以及需要采取何种行动来应对，这就是问责的意义，而问责是本期《全球教育监测报告》的核心主题。

问责为什么重要？

虽然教育取得了重大进展，但要实现全球教育目标，仍面临巨大挑战：撒哈拉以南非洲的儿童在多年学校教育之后仍然不会阅读；中国的考试压力对于性别差距有影响；德国对于教育对就业贡献的格外重视正在遭受质疑；巴基斯坦的分权政策给资金不足的农村学校造成挑战；巴拉圭的劣质私立大学还在增多；难民儿童的受教育机会极度受限，尤其是那些因叙利亚战争流离失所的儿童。

面对教育挑战，公众希望知道谁来负责任，而政策制定者正在寻求应急的解决方案。加强问责总是至关重要的。当系统失效时，人们要求有人担负起责任、机制发挥作用，从而确保采取正确行动。

什么是问责？问责和谁有关？

问责是个过程，旨在协助行动者履行职责、实现目标。根据法律，以及政治、社会或道德的准则，个人或机构有义务说明他们如何履行界定清晰的责任。

但实现可持续发展目标通常是一项集体事业。确保包容、公平、优质的教育，需要全体行动者齐心协力去履行他们的责任。

因此，问责并非简单依靠个体行动者。例如，学校可能对提供支持性的学习环境负有责任，但是为了实现它，学校需要依靠提供资源的政府，依靠尊重专业规范的教师，依靠行为得当的学生。然而，要求人们对超出其可控范围的结果负责的声浪日渐升高。个体无法对那些同样有赖于其他人行动的结果负责。

有效的问责体系是什么样的？

为了改善教育，人人都有责任。学生呼吁通常会影响有关教育公平和负担得起的教育的政策。民间组织的支持也很重要。但是问责始于政府。它们绝对是保障教育权利的主要责任者。

可靠的教育规划是问责的基础。规划应当有明确的具体目标和责任条款，能够通过可追踪、可查询的透明预算来配置资源。政策制定过程必须对国内公开，并开展有意义的咨询。在巴西，大约有350万民众参与过国家教育规划咨询。

信息透明对问责发挥作用十分关键。约半数国家出版了国家教育监测报告，分析国家教育规划的相关进展，以及2010年以来的财政预算，虽然其中只有六分之一是按年度出版的。

独立检查和制衡有助于确保对政府问责。1982-2011年，拉丁美洲监察员办公室一直在协助促进入学，但缺乏制裁权。在菲律宾，志愿者检查了7000个教科书分发点中85%的分发点，帮助缩减了三分之二的成本和一半的采购时间。关于问责的法律法规是国家良好运行的支柱。在肯尼亚，教育委员会关闭了不达标的私立学校。但是该标准应当设定在与可用的人力物力资源相协调的水平上，使国家不致承受过重负担，用不切实际的规定来约束自己。

如果问责机制设计得不好，会有什么危害？

如果只关注投入和产出，基于片面的标准开展以绩效为基础的问责，那么并没有足够的证据证明这样的问责会改进教育体系。这样的激励总是局限于通过惩罚来强迫服从或者纠正行为。专注于责罚的问责方法与不理想的结果相连。

基于市场的方法创造了竞争压力，使得弱势家长和弱势学校被边缘化。虽然一些国家中有针对性的教育券对打破壁垒有所帮助，但另一些案例中学校只是简单地提高了学费。择校方式削弱了建设包容、公平、优质教育的努力，导致了更大的分化。信息是市场的根本，却常常不可获得，或者即便获得了也不可用：72%的肯尼亚家长报告称不知道如何使用学生的学习数据。

许多受外部资金资助的问责方法不是用可持续的方式设计的。那些依赖政府、回应捐助方要求的教育体系，在资金消失以后就遭遇了挫折。

要维持问责运行，需要做什么？

充足的资源、足够的能力和真正的承诺是必要的。各国政府应当至少把国内生产总值的4%用于教育，或者把公共支出的15%分配给教育。但四分之一的国家没有达到这个标准。

最贫困的国家需要捐资支持。2015年，28个经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）国家中，只有6个兑现了承诺，把0.7%的国民收入用于援助。对援助的预测至少在短期内，即2010—2015年，略微有所下降。捐助方应当谨慎，如果通过基于结果的机制来提供援助，那么就会把风险转嫁给没准备好承受风险的那些国家。

应当提供关于教育体系优势与劣势的透明而适切的数据。然而各国需要审慎地收集和使用数据，始终关注相关成本，注意解释数据、分析数据和基于数据采取行动以改进教学所必需的技能。许多低收入国家和中等收入国家负担不起这些成本。英格兰有超过一半的教师说，越来越多的数据收集给他们带来了不必要的工作。

能力建设是必要的。行动者需要具备履行责任的相关技能。政府需要确保教师评价者受过适当的培训，能够识别好的教学，并提供建设性反馈。在印度新德里，学校督导员一年要督导 50所以上的学校。以强化专业主义为宗旨的教师工会，应当通过持之以恒的内部问责机制培养教师的技能。

各国需要积极参与和监督国际组织的工作。关于国际组织的角色，以及它们对实现国际目标的责任，存在着问责真空地带。这是由于它们有着多重角色和彼此竞争的议程。但是各国也应当准备好承担责任：在各国政府制定的可持续发展目标基本文件中，“问责”这个词消失了。

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文章节选自《全球教育监测报告2017/8：教育问责：履行我们的承诺》一书，教育科学出版社2018年9月出版。微信编辑时文章略有删减。

《全球教育监测报告2017/8：教育问责：履行我们的承诺》

联合国教科文组织 编

教育科学出版社2018年9月出版

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内容简介：本报告展示了教育问责的各种方法，涵盖不同国家：从不知此概念为何物、侵犯受教育权利无人过问的国家，到以问责本身为目的、而非以问责为手段去实现人人享有包容、公平、优质的教育及终身学习的国家。

本报告强调教育是一项共同责任。虽然政府负有主要责任，但是所有行为者，包括学校、教师、家长、学生、国际组织、私营部门、民间组织和媒体，都可以在改进教育制度方面发挥作用。报告强调信息透明度和可获取性的重要性，但也提醒慎用数据，避免出现过度关注狭义的结果和惩罚性措施的问责制度。在多种问责工具并存的时代，本报告以翔实的证据阐明，哪些工具才是行之有效的。

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