中国法学会检察学研究会行政检察专业委员会首届做实行政检察论坛专题回放（三）

2021年4月9日—10日，中国法学会检察学研究会行政检察专业委员会第一届理事会成立大会暨首届做实行政检察论坛在西安举行。会议围绕“学习贯彻习近平法治思想，做实新时代行政检察”主题，依次从三个专题，即“以习近平法治思想为指导，在新发展阶段做实行政检察的理念、原则与路径”“行政检察监督推动法治政府建设的理据与实践”“检察机关开展行政争议实质性化解与促进诉源治理”进行研讨。最高人民检察院党组成员、副检察长杨春雷，陕西省院党组书记、检察长王旭光等出席会议并讲话，第七检察厅（行政检察厅）厅长张相军主持会议，中国政法大学终身教授应松年作总结点评。论坛上，多位行政法学界知名专家学者、行政检察实务工作者进行了热烈研讨，现将主要发言择要如下。 

专题三 检察机关开展行政争议实质性化解与促进诉源治理

专题三由陕西省人民检察院党组副书记、副检察长葛迪主持，围绕“检察机关开展行政争议实质性化解与促进诉源治理”开展研讨，山东省济南市院党组成员、副检察长张江涛、北京市院第七检察部主任闫俊瑛、河南省院第七检察部副主任苏勉、云南省院第七检察部副主任桂蕾、甘肃省院第七检察部主任陈冰如、华东政法大学教授沈福俊、西北政法大学教授姬亚平依次作主旨发言。郑州大学教授沈开举、清华大学教授余凌云、北京大学教授王锡锌作精彩点评。

陕西省人民检察院党组副书记、副检察长 葛  迪

发言环节

山东省济南市院党组成员、副检察长 张江涛

在发言环节，张江涛认为，推动行政争议实质性化解做深做实，要突出“三大领域”，并以“破解程序空转、积极促成和解、推动服判息诉”为导向。他认为，可以通过依法纠正法院错误裁定、引导被执行人履行义务、多方协调解决合理诉求等方式，在非诉执行监督案件中推动行政争议实质性化解。闫俊瑛进一步阐明了推进行政争议实质性化解的实现路径。首先，要明确争议内容，明确行政争议不仅限于当事人直接诉的行为。其次，要把握范围条件，特别是行政争议实质性化解的前提条件。最后，要综合运用调查核实、公开听证、检察建议等手段推进实质性化解工作。苏勉认为，开展行政争议实质性化解工作，要坚持目标导向，避免和减少“程序空转”，做到案结事了，积极推进府院联动、法检联动，构建矛盾纠纷多元化解机制。桂蕾从云南省行政检察工作的实践出发，认为需要聚焦行政争议焦点问题大力推进公开听证，以公开促公正。并且，还要积极争取司法救助，防止因案致贫、因案返贫，充分体现检察温度。陈冰如针对“实质性”，她认为未改变原行政行为的案件，应当认定是原争议在不同救济环节的延续，引发争议的行政行为发生了改变，达到了双方当事人都能认可的结果，方能称之为实质性化解。

华东政法大学教授 沈福俊

沈福俊认为，检察机关参与行政争议实质性化解，进一步丰富了新时代检察机关法律监督功能的内涵，在此过程中需要厘清以下几个方面的问题：一是明确检察机关开展实质性化解行政争议与促进诉源治理的目标定位。检察机关在实质性化解行政争议中处于监督性和补充性的定位应该得以明确，以指导整个制度的未来走向；二是处理好检察机关与法院、政府等相关主体的法律关系。当前行政系统内部的行政复议制度与法院的行政审判制度在实质性化解行政争议方面已经有了较为完善的制度或者正在进一步完善。因此，检察机关在开展实质性化解行政争议与促进诉源治理过程中应该与政府和法院形成一个以依法监督为主的联动与协作的新格局；三是探索检察机关开展实质性化解行政争议与促进诉源治理的新模式。探索从源头防止行政争议发生的新模式，并且通过一定的措施及时阻止违法或者不当行政行为危害后果的扩大化。他指出，因为行政检察的理论尚在探索之中，在不违背《人民检察院组织法》等法律的前提下，实践中可围绕“做实行政检察、实质性化解行政争议”目标先行探索，然后在总结经验的基础上，促进法律制度的完善。

西北政法大学教授 姬亚平

姬亚平建议，依据宪法中规定的“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，可以对《人民检察院组织法》进行修改，赋予检察机关处分权。他强调，行使此种处分权应遵循依法监督、合法性审查、司法谦抑、实质性化解争议四大原则，并注意厘清其与纪检监察机关的职能区分，检察处分权是法律监督，监察权是政治监督，检察处分权是对事的监督，监察权是对人的监督，还要注意明确管辖权原则。

点评环节

郑州大学教授 沈开举

沈开举指出，行政诉讼涉及面广，案件类型繁多，与老百姓的切身利益密切相关，检察机关通过行政诉讼监督，及时发现群众关注的热点、难点、痛点问题，有针对性地开展监督工作，一定会大有作为。他认为，行政诉讼中存在的问题不少，当事人的意见也较大，要及时纠正、解决问题。他强调，检察机关既要注重对个案的检察监督，也要注重宏观问题，可以通过常态化发布行政诉讼监督报告，对行政诉讼领域存在的突出问题、热点问题、难点问题进行分析研判，提出解决问题的建议，供党委、人大、政府决策参考。而且，与法院共建共享行政诉讼信息平台，便于检察机关及时发现和掌握行政诉讼信息，为开展行政诉讼监督提供信息支撑。

清华大学教授 余凌云

余凌云认为，关于行政检察制度，目前大概有两种看法：一种观点认为行政检察必须紧紧围绕行政诉讼；另一种观点认为行政检察可以游离于行政诉讼，进行适当的延伸。对上述两种观点进行取舍的关键是明确检察机关在我国的地位。这个问题不明确，实践和理论中就可能会出现比较难以解释的问题。目前，行政检察首先要把对行政诉讼的法律监督做好，通过检察建议、抗诉等把行政诉讼打造得更好、更管用，在解决纠纷上达到一个更高水平，这是当前检察机关需要重点攻克的难题。

北京大学教授 王锡锌

王锡锌指出，关于行政争议实质性化解，需要明确三个问题。一是行政争议实质性化解的内涵。他认为，在实体法上，行政争议实质性化解就是实现案结事了。在程序法上，则更多强调的是程序的封闭性、司法裁判的既判力、拘束力。实质性化解实现“案结事了政和”，既有法律上的要求，也有社会效果的要求，还有国家治理现代化的要求。二是行政争议实质性化解的难点。他认为，行政争议是官民之间的争议，在个别情况下，会把一个法律争议变成一个官民之间的矛盾，进一步变成一个影响社会稳定的事件，这个过程就是法律问题政治化的过程。从这个意义上看，实质性化解不完全是法律方面的，有政治方面的，也有社会综合治理方面的。检察机关从实质性化解这个角度去做实行政检察，有极大的魄力，体现了检察机关积极参与国家治理现代化的勇气和担当。三是行政争议实质性化解的监督标准。他认为，检察机关是法律监督机关，其长项和比较优势是法律，因此，无论从政治站位还是社会治理效果出发，落脚点都应是检察监督的标准，实质性化解的标准要落脚在合法性和合理性。

会议总结

在闭幕式上，由中国政法大学终身教授应松年作论坛总结点评，最高人民检察院检察理论研究所所长谢鹏程作会议总结。

中国政法大学终身教授 应松年

应松年认为，做实行政检察，不仅是检察机关的责任，也关系到老百姓的切身利益，与会代表发言中有提到：要聚焦“老百姓天大的事”，促进行政争议实质性化解。要践行穿透式监督理念，在行政诉讼监督中坚持全面审查原则，等等。这些不仅是对行政检察实务工作者的要求，也是理论研究的灵感和源泉！他希望，所有热爱行政检察工作的理论研究和实务工作者，要深入学习贯彻习近平法治思想，加强理论与实务的结合，用更好的理论研究去解决行政检察实务中的疑难问题，做实行政检察，切实回应老百姓的实际问题，促进依法行政，共同推动新时代行政检察高质量发展！

最高人民检察院检察理论研究所所长 谢鹏程

谢鹏程认为，通过与会专家学者和实务工作者的热烈讨论、交流，看到行政检察工作自2019年以来的蓬勃发展，特别是发现了行政检察极有价值的思考空间和值得深入探索的领域。在实务、理论的深刻碰撞和交流中，启发了诸多思考，激发出智慧的火花。这些思维的火花，有助于在行政检察的广阔领域开疆拓土，更好地体现行政检察在国家治理现代化中的价值意义。

来源：陕西省人民检察院第七检察部

编辑：段秀娇   校对：胡安辉  审核：祝长英

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