不克难关终不还
不克难关终不还
——检察公益诉讼助力长城保护
系列报道之攻坚篇
山上长城山下煤。
2021年10月14日，记者随同陕西省神木市检察院第二检察部主任康晓妮来到当地一家煤矿企业，回访长城遗址保护情况，并开展了一次“安全生产+文物保护”的“双料”法治宣传。
从宁夏北折东行，长城蜿蜒进入内蒙古、山陕地界。与西段相比，中段长城所经地区工业化味道更浓，长城面临的“现代化”冲击也更强烈。长城保护中，往往所涉问题多样、牵扯利益巨大、法律关系复杂、时间跨度较长。开展长城保护公益诉讼工作，对这些地区的检察人来说，攻坚克难的色彩尤其鲜明。
没先例的案子，办不办？
2021年10月19日，陕西省府谷县检察院检察官来到镇羌堡长城遗址，对检察建议落实整改情况跟进监督。
“有人举报，镇羌堡长城遗址遭到破坏，大家对这个事情怎么看？”
“我院尚未办理过文物和文化遗产领域的公益诉讼案件，是否受理要慎重。”
“文物保护从广义上说属于保护公共利益范畴，我个人认为，我们应当受理此案，查找、引用法律法规，依法依规办理此案。”
……
2019年6月，在陕西省府谷县检察院的一次检委会上，经过热烈讨论，会议决定：在没有先例可循的情况下，立案保护长城遗址。
镇羌堡位于府谷县新民镇新民村，是省级文物保护单位。2019年6月初，府谷县检察院的官方微信公众号平台收到群众举报线索和照片。经立案后查明，这年4月，新民镇政府未经文物部门审批，由某建设公司在镇羌堡内进行混凝土路基和防洪排污施工建设。因施工单位未对镇羌堡鼓楼周围采取围挡措施，致使鼓楼墙体被水泥泥浆污染，墙角部分砖块脱落，城墙下还堆积了大量建筑垃圾。
7月4日，府谷县检察院分别向新民镇政府、县文化和旅游文物广电局（下称文旅局）发出检察建议：对违法施工行为依法履行监督管理职责，保护文物安全。收到检察建议后，新民镇政府立即责令停止施工，并成立镇文物安全工作领导小组，对辖区内文物进行安全隐患排查整治；府谷县文旅局发出责令整改通知书，并以此为契机，对全县文物和长城遗址点段进行排查摸底……
在陕西，这个案子可谓开了长城遗址检察公益诉讼保护之先河。2020年，此案入选全国检察机关文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例。
如今，为长城保护事业奉献法治力量，检察人底气更足了：2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求检察机关，探索办理文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法。
值得一提的是，这次“率先”也收获了喜人的“集束效果”——
“目前，公益诉讼进企业进社区进学校在我县已成常态，将公益保护情况纳入有关行政机关考核指标、公益诉讼进党校，也在积极推进之中。”府谷县检察院检察长张帆告诉记者。
“2019年以来，我们在长城保护公益诉讼方面持续发力，我院的‘星火公益诉讼’品牌也得到广泛认可。现在，越来越多的老百姓成了公益保护志愿者，主动向我们提供案件线索。”该院第二检察部主任王彦云说。
长城脚下有煤，挖不挖？
2021年10月20日，陕西省神木市检察院公益诉讼检察官来到明长城遗址迎宾路街道办段，对检察建议落实整改情况跟进监督，并与长城保护员一同沿着明长城遗址卧虎寨堡段进行巡查。
陕西的长城资源，90%在榆林。2020年3月，根据陕西省检察院推进文物和文化遗产保护公益诉讼“一地一特点”的部署，榆林市检察院决定，开展长城文化遗产公益诉讼专项行动。神木市检察院成立了“检察官+检察官助理+法警”的办案团队，并邀请部分市人大代表、政协委员和长城协会代表，共同进行实地摸排、走访。
很快，一个叫水头沟的地方引起检察官的注意。
坐落于黄土高原深处的店塔镇水头沟村，因为煤矿开采早已整体搬迁，但村东南的山上还有一处明长城遗址——水头沟烽火台。这是神木保存较完整的一座烽火台，2017年被确定为省级文保单位。检察官在调查中发现，水头沟烽火台墙体出现明显裂缝，整个墩台岌岌可危。2020年5月，检察院向神木市文旅局、店塔镇政府发出检察建议，要求依法履职，切实加强保护。文旅局调查后，认为此处长城遗址受损，系因多年水土流失、自然风化及矿区开采等多种原因造成。
文物受损情况复杂，又事关国有大型企业，神木市检察院联合文旅局、店塔镇政府、榆家梁煤矿，多次座谈磋商如何有效保护长城文化遗产；随后，文旅局委托具有相关资质的单位编制修缮保护方案，并层报陕西省文物局审批。
水头沟烽火台案的成功办理，收获了由点及面的连锁效应：以此为契机，神木市自然资源和能源局协同市文旅局、公安局及长城所属镇街，集中开展了“煤矿开采威胁长城本体及保护范围安全”专项执法行动，有力推动了长城保护联合执法工作。
公益诉讼工作的深入开展，也点燃了企业的文物保护热情：近期，榆家梁煤矿捐出5800余万元，支持当地文保事业。
“今后，凡地面有长城的井田我们都跳过去，留存煤柱，不再开采；此外，矿上还会定期组织人员，巡查长城保护情况。”榆家梁煤矿矿长白正平说，“虽然跳采一次，煤矿就得增加成本1500多万元，但这是企业应尽的社会责任。”
“专项行动中，榆林市检察机关已发出检察建议60份，相关问题均已整改到位。我们将继续探索、总结长城公益诉讼保护的‘陕西经验’‘榆林模式’，适时与兄弟省份相关地区同行开展交流，互相借鉴，共同提高。”陕西省检察院第八检察部主任张宏德告诉记者。
基站涉讼多年，怎么拆？
长城所经15个省区市中，内蒙古的长城资源最丰富。
2020年4月，在内蒙古自治区检察机关开展的文物和文化遗产保护公益诉讼专项行动中，一段罕为人知的战国燕长城遗址，进入赤峰市元宝山区检察院第二检察部主任陈晓雷的视野。
“遗址位于元宝山区平庄镇黄安铺村的鸡冠子山上，是个制高点，我们徒步爬上去的。”回忆起当时的情景，陈晓雷印象很深：遗址上耸立着一座通信铁塔，塔高50米，塔基及附属建筑物占地面积约110平方米，严重破坏了长城的主体及整体风貌。铁塔旁边，“自治区重点文物保护单位”的标志牌赫然在目。
经初查，此处长城遗址名为“战国燕北长城遗址朝阳沟障址”。2006年6月，一家移动通信公司违法在此设立了包括铁塔在内的新安屯基站。2007年6月，元宝山区文化旅游体育局（下称文旅体局）对该公司作出行政处罚决定，要求其限期拆除通信铁塔，并处罚款50万元。2007年9月，文旅体局向法院申请执行，执行过程中，法院以双方执行和解为由结案，导致通信铁塔未予拆除。到了2015年11月，该基站产权又被转让给另一家公司。
一座通信基站，居然牵扯了一桩如此漫长、复杂的诉讼，怎么办？2020年4月20日，元宝山区检察院向区文旅体局发出检察建议，要求其全面履行职责，责令行为人拆除通信基站，并将被破坏的燕长城遗址恢复原貌。
2020年6月29日，检察官再到现场查看，发现涉案铁塔还高高矗立着。7月22日，经内蒙古自治区检察院批准，元宝山区检察院以区文旅体局为被告，向法院提起行政公益诉讼。
诉讼不是目的，解决问题才是当务之急。为使文物保护工作尽快落到实处，2020年8月27日，元宝山区检察院组织了一场公开听证会，检察长宋志学主持，推进涉案各单位对违建基站的拆除进程。经检察院与各方反复沟通协调，同年10月24日，两家公司终于将涉案基站及附属物全部拆除。鉴于行政机关已履职到位，2021年1月5日，经自治区检察院批复，元宝山区检察院撤回了起诉。
说起案件的复杂程度，陈晓雷拈出一个例子：他为此翻阅了文旅体局近十几年来的行政执法案卷。“办这个案子，真有种‘雄关漫道真如铁’的感觉！”
陈晓雷还告诉记者，从今年10月开始，内蒙古自治区检察机关与自治区文物部门联手，正在开展为期3个月的长城保护专项行动。
小贴士
长城保护责任主体
▶ 国务院文物主管部门负责长城整体保护工作
▶ 长城所在地县级以上地方政府及其文物主管部门负责本行政区域内的长城保护工作
▶ 长城所在地省、自治区、直辖市政府负责为本行政区域内的长城段落确定保护机构
▶ 地处偏远、没有利用单位的长城段落，可以聘请长城保护员对长城进行巡查、看护
▶ 公民、法人和其他组织都有依法保护长城的义务
长城保护范围和建设控制地带
▶ 长城所在地省、自治区、直辖市政府负责划定本行政区域内长城的保护范围和建设控制地带
▶ 任何单位或者个人不得在长城保护总体规划禁止工程建设的保护范围内进行工程建设
▶ 在建设控制地带或者长城保护总体规划未禁止工程建设的保护范围内进行工程建设，应当遵守文物保护法相关规定，经有关部门审批
▶ 任何单位或者个人进行工程建设，不得拆除、穿越、迁移长城
▶ 非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地区开采矿产资源
来源：检察日报
作者：柴春元 倪建军
图片：闫昭
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