《陕西省检察机关司法责任制运行分析》一文获优秀奖
近日，最高人民检察院人民检察杂志社对2021年度《人民检察》刊登的500余篇文章进行优秀文章评选，共评出一等奖2篇、二等奖5篇、三等奖10篇及优秀奖12篇。
其中，陕西省人民检察院冯志恒、王蒲峰撰写的《陕西省检察机关司法责任制运行分析》一文获得优秀奖。
陕西省检察机关司法责任制运行分析
冯志恒 王蒲峰
为全面了解司法责任制综合配套改革落实情况，推动构建权责统一、权责明确的检察权运行机制，2020年9月，陕西省检察院组成五个调研组深入11个市分院77个县（区）检察院，通过座谈了解情况、查阅材料、实地检查等方式,对检察官权力配置、“四大检察”办案力量配备以及业务一体化建设等情况展开调研，并形成了调研报告，以期为深化司法责任制改革、推进检察权科学合理运行提供实践参考。
一、基本情况
通过调研来看，陕西省检察机关推进司法责任制落实情况如下。
（一）办案事项决定权配置情况
为推进司法责任制落实，2017年10月，陕西省检察院制定印发《陕西省检察机关检察官权力清单（试行）》（以下简称《权力清单》），对全省三级检察院检察长、检察官在各类案件办理中各自行使的决定权作了明确列举。根据《权力清单》的授权配置，检察官在民事、行政、公益诉讼案件中的主要职责是审查案件、调取证据、提出意见建议等，基本不享有案件处理决定权；检察官可行使的决定权主要集中在刑事检察领域，特别是审查逮捕和审查起诉案件中，一般案件的批准逮捕、起诉决定权由检察官行使，不批准逮捕、不起诉和重大、疑难、复杂案件决定权由检察长（副检察长）或检察委员会行使，传统的“三级审批”模式在一定程度上被解构。但即使在捕诉案件中，放权范围、监督管理方式以及案件“重大、疑难、复杂”标准把握等方面，仍存在不统一的情况，不同检察院之间仍存在较大差异，主要有以下三种表现：
一是“超限”授权。部分检察院在对检察官进行授权时，突破了《权力清单》的授权限度，这种突破主要存在于部分案件的审查逮捕、起诉裁量权运用上，主要发生在案件量较大的县（区）检察院。由于《权力清单》印发后至本次调研期间，检察机关刑事检察部门经历了“大部制改革”“捕诉一体”“内设机构改革”三重重大机构调整，并且伴随着认罪认罚从宽制度实施、刑事诉讼法修改、最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》修改等诉讼制度改革及法律法规的修订，在捕诉决定权的分配方面，存在较多变动本属正常。特别是《人民检察院刑事诉讼规则》（2019）生效前,对危险驾驶等常见轻微刑事案件捕诉裁量权是否授予检察官行使缺乏统一认识。笔者认为，将轻微刑事案件的捕诉裁量权授权检察官行使，是符合最高检相关业务部门关于充分落实认罪认罚从宽制度、扩大检察官裁量权指导思路的。但《人民检察院刑事诉讼规则》明确规定，不起诉、不批准逮捕等决定权应当由检察长行使。如何解决该规定与司法责任制“放权”要求之间的紧张关系，进一步合理配置捕诉裁量权，是一个值得研究的问题。
二是未充分授权。《权力清单》印发后，部分检察院在权力配置方面较为保守,对一些《权力清单》中要求授权检察官行使的决定权，并未实际放权，仍然沿袭改革前“三级审批”的传统模式。如，有的检察院对全部案件的批准逮捕、起诉均由检察长（分管副检察长）决定。而且,是否经由部门负责人审核也做法不一。有的检察院，检察官提出批准逮捕、起诉处理意见后，要经部门负责人程序性审核，然后报分管副检察长决定；而有的检察院，检察官提出批准逮捕、起诉处理意见后无需部门负责人审核，直接报分管副检察长决定。不批准逮捕、不起诉方面，有的检察院对犯罪嫌疑人不批准逮捕由分管副检察长决定，不起诉由检察委员会决定；也有不少县（区）检察院不论案件是否重大、疑难、复杂，不起诉一律交由检察委员会讨论决定。
三是规范权力运行的制度供给不足。司法责任制要求将检察权授予检察官行使，但又不能放松对案件质量的把控，更不能减轻检察长、业务部门负责人的监督管理责任。目前,各市分院尚未制定具体犯罪的逮捕、起诉等裁量权规范性运行标准，且实践中不成文惯例较多，导致权力运行存在较大不确定性。
（二）“四大检察”办案力量配备与案件办理情况
1. “四大检察”办案力量配置情况。据统计，在不计算院领导和一人身兼多项业务的情况下，各市分院负责“四大检察”业务的检察官共有2020人，其中刑事检察部门检察官有815人，占比40.35%；负责民事检察业务的有189人，占比9.36%；负责行政检察业务的有97人，占比4.80%；负责公益诉讼检察业务的有134人，占比6.63%。各市分院检察官助理总数1266人，其中专门负责刑事检察业务的检察官助理有374人，占比29.54%；专门负责民事检察业务的有78人，占比6.16%;专门负责行政检察业务的有48人，占比3.79%;专门负责公益诉讼检察业务的有41人，占比3.24%。
由于内设机构改革后，大量县（区）检察院存在一个部门负责多项检察业务的情况，导致专门负责某一项检察业务的检察官、检察官助理的数量小于实际在相关业务部门工作的人员数量。检察官（不含院领导）与检察官助理作为检察人员，是检察机关司法办案的主要力量，并且按照司法责任制改革对人员力量的配置要求，二者应当以1:1的比例进行配置。但目前的实际情况是，全省检察官助理数量总体上少于检察官数量。如，西安市长安区检察院有检察官29人，但检察官助理仅有6人,且其中4人的年龄均在55岁以上，后备力量严重不足。为了解决检察官助理不足的问题，一名检察官助理与多名检察官配合组建办案组是陕西省检察工作中的常态。
与内设机构改革前相比，民事、行政检察的分离及公益诉讼检察的增加，对政法专项编制较少的县（区）检察院带来专业化方面的压力。编制50人以上的县（区）检察院中，在不计算院领导的情况下，基本能够满足民事、行政、公益诉讼检察各业务部门均有至少1名检察官负责;但编制30人以下的县（区）检察院（共37个，占全部县［区］检察院近40%）,因检察官数量有限，民事、行政、公益诉讼检察三项业务通常合并成立一个检察部。如果不计算院领导,大多只能配备1名检察官，由其承担多项检察业务的现象比较普遍。
2. “四大检察”案件数量情况。据统计，从受理角度来看，刑事检察案件数量明显高于其他三大检察之和。以2019年为例，全省检察机关共受理审查逮捕案件21393件、审查起诉案件33525件，二者合计54918件；同期，受理民事生效裁判监督等案件1520件、行政生效裁判监督等案件319件、公益诉讼案件7602件，民事、行政、公益诉讼三大检察合计9441件，仅占刑事检察捕诉案件的17.19%。
从级别上看，县（区）检察院承担了绝大多数捕诉案件和公益诉讼案件的处理，但由于上下级检察院之间存在领导关系，上级检察院除直接办理案件外，还有业务指导职能，这点并不能直接反映在案件数量上。同时，在民事、行政检察领域，存在上级检察院办案任务较重、县（区）检察院办案任务较轻的情况。如，行政生效裁判监督方面，2020年省检察院受理数量达到95件，是县（区）检察院的2.6倍;市分院受理数量达到148件，是县（区）检察院的4倍多。
尽管选取的指标不能涵盖各项检察工作的全部内容，但足以说明“四大检察”在业务量方面存在明显不均衡，这种不均衡是由“四大检察”不同的属性特点决定的。在刑事诉讼中，检察机关既承担指控犯罪的职能，又承担对侦查机关和审判机关的诉讼监督职能，不仅职能全面完整，而且是刑事诉讼不可或缺的参与者。但在民事、行政诉讼中，检察机关主要承担诉讼监督职能，不仅处在诉讼程序的最末端，而且办案量与相应法院的审判活跃程度密切相关。公益诉讼作为一个新的检察监督领域，需要检察官充分发挥主动性，积极发现案件线索并开展调查核实，但也受到被监督单位履职情况的影响。
（三）业务一体化建设情况
目前，业务一体化主要包括院内业务一体化、跨行政区划调配办案力量和案件集中管辖三种形式，对此，一些人数、机构比较有限，业务职能重点突出的检察院探索较多。
1. 院内业务一体化。一些规模小、人数少的基层检察院，根据办案需要，将全院检察官统一入库轮案，解决“案多人少”、检察官工作量差异大的问题。如，宝鸡市眉县检察院专门成立了轻刑案件办案组，由负责综合业务的检察官整体轮案，减轻了刑事检察部门办案压力，解决了检察官工作量差异较大的问题，同时培养了一部分检察业务“全科医生”。
2. 跨行政区划调配办案力量。根据办案需求，由上级检察院对辖区内的检察官进行统一调度，以处理一些易受当地干扰的敏感案件或需要组建较大办案团队处理的重大、复杂案件。如，铜川市检察院提出“全市一盘棋”的工作思路，整合全市力量，上下联动形成合力，在民事、行政、公益诉讼检察工作中采取人员统一管理指挥调度、案件线索统一管理、案件统一协调办理、案件信息统一发布、检察人员统一培训等举措,切实推动民事、行政、公益诉讼检察工作发展。
3. 案件集中管辖。铁路运输检察院是陕西省唯一实施案件集中管辖的检察机关。铁路运输法院集中管辖西安市、安康市两地的行政诉讼案件和环境资源案件，客观上为铁路运输检察院获取监督线索、积累实践经验提供了条件。目前行政检察工作已经成为铁路运输检察院的工作亮点，环境资源刑事案件也占铁路运输检察院办案量的一半以上。
业务一体化建设一定程度上解决了一些检察院人员配置与业务量不均衡的矛盾。但这种实践主要是各检察院自发探索，缺少全省统一规范，因此，有必要加强规范建设和进行更广范围的探索。
二、存在的问题及原因分析
（一）权力配置方面：授权不充分与不担当相叠加
目前，刑事案件办理中捕诉裁量权的活跃度明显不足。授权不充分是导致捕诉裁量权活跃性不足的原因之一。理由在于：未授予检察官不捕、不诉决定权，导致不捕、不诉程序繁琐,检察官追求办案效率，故常一诉了之。捕诉裁量权的活跃程度与是否“放权”之间的关系并不止于此，调研发现，出于对司法责任“终身制”的认识不明确和对自身能力的“本领恐慌”，一些检察官甚至检察长存在怠于行使职权，不敢担当、不愿担当的倾向。
（二）力量配备方面：人员相对短缺且后继乏力
“案多人少”主要体现在以下几个方面：一是民事、行政、公益诉讼检察领域的专业人才不足，业务能力不强。现有人员多从原刑事检察领域调整过来或者为新入职人员，专业背景和实践经验欠缺，办案能力普遍不高，业务素质有待进一步提升。二是基层检察院院领导占检察官比例较高，办案量偏少。目前基层检察院入额院领导530人，占基层检察院检察官总数的30.3%，因院领导需承担大量行政管理工作，精力受限，办案量较少。以2019年为例，基层检察院院领导实际办案量仅占办案总量的17.4%。三是动态管理机制尚未有效运转，部分不能胜任的入额检察官不能顺畅退出，新入职或能力较强的检察人员难以补充进入员额队伍。而且，司法责任制改革后，由于员额数量限制，一些具备专业知识的年轻业务骨干由于年限资格限制被排除在员额遴选资格之外。四是非办案工作对办案工作冲击较大，特别是在编制人数较少的检察院，检察官还要承担驻村扶贫等大量非办案工作任务，人员短缺问题更加显现出来。
（三）业务一体化建设中存在的困难和问题
“四大检察”全面协调充分发展，并不是指每一个县（区）检察院都要具备相同、平均的刑事、民事、行政、公益诉讼检察能力，而是指各项检察工作都应与当地经济社会发展需求相适应。考虑到司法资源的限制和地方经济社会发展需求，应当因地制宜，有重点有特色地发展“四大检察”，在这一过程中，业务一体化建设探索非常有必要。目前,业务一体化建设的尝试较为有限。调研反映遇到的主要困难有：一是对何为“业务一体化”认识不清。如，西安市检察院提出“业务一体化办案模式与地方公安机关行政区划、案件划分范围不相适应”；宝鸡市检察院提出“跨区域办案会造成检察业务纵向对上对下条线混乱，横向与其他公安司法机关相关职能部门沟通联系不畅”，这是对业务一体化建设的方向和模式缺乏清晰认识而存在的担忧。二是业务一体化涉及司法办案，存在许多需要厘清的法律问题和权责问题，如，跨区域设立的机构领导如何产生、临时调用人员产生的司法责任如何承担等。
三、深化落实司法责任制改革的措施建议
（一）完善权力配置及配套规范
进一步修改完善《权力清单》,无论是否作出“放权”规定，刑事检察部门均有必要积极制定具体犯罪的不捕、不诉标准，以确保捕诉裁量权规范运行。同时，针对检察官与检察官助理职责区分不清晰的问题，应尽快明确细化检察官助理职责，合理划分检察官与检察官助理办案职责范围，压实检察官办案责任,确保新的办案模式下各司其职,切实提升办案质效。
（二）强化检察机关内部监督管理
加强上级检察院对下级检察院、检察长对检察官等上下级之间的领导和监督管理，健全上下级检察院接续监督机制。业务部门负责人应切实承担起监督管理责任，对本部门办案活动进行监督管理，需报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由业务部门负责人审核。对于重大、疑难、复杂案件以及与检察官处理意见不一致的案件，业务部门负责人应当召开检察官联席会议进行讨论，为办案检察官或办案组提供参考意见，并且将审核意见连同检察官联席会议讨论情况一并报检察长（分管副检察长）审查或决定。同时，案件管理部门应当进一步完善检察业务应用系统办案程序设置，加强办案流程监控；检务督察部门应强化内部监管与司法问责。
（三）完善案件质量评查和业绩考评
加强案件管理和权力运行监督，完善案件质量评查标准，加强对评查中发现的突出问题整改情况的跟踪督促，将评查结论纳入业绩考评体系。各级检察院应当在落实最高检要求的前提下，结合单位实际细化具体的考评计分方式和考评指标，构建以办案质量和效果为核心的业绩考评机制，结合运行情况动态调整考评指标，确保考评重点突出、指标分值设置合理、考评内容“接地气”，以业绩成效倒逼和激励“四大检察”全面协调充分发展。
（四）积极探索开展业务一体化建设
一是探索院内业务一体化。规模小、人数少的基层检察院可以打破“四大检察”业务壁垒，在部门之间进行跨部门和条线的案件分配办理，民事、行政、公益诉讼检察及综合业务部门检察官可承办一定比例的刑事案件，以解决案多人少或同一院内检察官工作量差异较大的问题。二是探索上下级检察院业务一体化。根据办案需求，由上级检察院对辖区内的检察官进行统一调度，处理易受当地干扰的敏感案件或者需要组建较大办案团队处理的重大、疑难、复杂案件。如，在开展公益诉讼检察、司法工作人员相关职务犯罪案件办理、巡回检察、案件质量评查等工作时，可由上级检察院统筹调配办案力量。
（五）加强“四大检察”人才配备和培养
一是加强“四大检察”人员配备。加大对民事、行政等专业法律人才招录力度，大胆提拔使用优秀年轻干部，配足配齐配强“四大检察”业务人员力量。优化办案组织，解决和改善干部队伍结构不合理、专业化程度不高、检察官助理严重短缺等问题。二是动态调整员额和政法专项编制。综合考虑辖区面积、自然条件、人口数量、经济社会发展水平、案件规模以及现有编制数等因素，对员额和政法专项编制进行统筹调配、动态调整，推动员额和编制数量向人均办案量较大的检察院倾斜。三是加大业务培训力度。上级检察院应加强对下级检察院的业务指导，定期开展学习研讨会和个案经验交流会，依托检校合作、专家咨询等机制开展教育培训、案件论证和理论研究,提升办案能力。
冯志恒，陕西省人民检察院法律政策研究室副主任、全国检察调研骨干人才、全省检察业务专家、法学博士
王蒲峰，陕西省人民检察院法律政策研究室检察官助理
来源：刊载在《人民检察》2021年第10期
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