【陕检理研视角】检察公益诉讼单独立法的必要性和路径分析

编者按

理论是实践的先导，检察理论研究担负着指引新时代检察实践发展方向的重任。近年来，陕西省人民检察院党组高度重视检察理论研究工作，高质量调研成果不断涌现，全省检察理论研究水平实现跨越式发展。为进一步推动全省检察理论研究，为检察实践提供更为坚实的智力支撑，省检察院新闻宣传处与法律政策研究室联手推出【陕检理研视角】专栏，刊载全省检察理论调研优秀成果，以飨读者。

检察公益诉讼单独立法的

必要性和路径分析

摘  要：随着2017年民事诉讼法和行政诉讼法的修改，检察机关提起公益诉讼已经逐步成长为我国公益诉讼制度的“定盘星”“压舱石”。但随着司法实践的不断推进，缺少检察公益诉讼单独立法的弊端逐渐显现，已经阻碍了公益诉讼健康发展。从检察机关宪法定位、公益诉讼基本性质和公益保护实践需要出发，有必要先行对检察公益诉讼单独立法，待时机成熟，各方共识进一步形成后，再适时制定公益诉讼法。

关键词：检察 立法 公共利益 公益诉讼 赔偿金

全文

 一、检察公益诉讼专门立法的现实需要与意义

当前，检察公益诉讼呈现出“一部基本法+两部诉讼法+十一部单行法+五部司法解释”的立法样态，全国已有29个省级人大出台支持检察公益诉讼的地方性法规。公益诉讼条文不断出现在单行法和地方性法规中，但过于分散，没有形成完整体系，法律制度供给不足与公益诉讼实践蓬勃发展的现实矛盾仍旧突出，单独立法的呼声越来越高，亟待出台专门法全面规范和保障公益诉讼工作。

（一）推动单独立法是贯彻落实党中央重大决策部署的体现

无论是《法治中国建设规划（2020-2025）》还是《国家人权行动计划（2021-2025）》，均提出“完善公益诉讼法律制度”。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）明确要求“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围……总结实践，完善相关立法”。党的二十大报告明确提出要坚持依法治国，推进法治中国建设，其中专门强调“完善公益诉讼制度”。从上述一系列中央文件中可以看出，完善公益诉讼制度，推进公益诉讼单独立法是党中央的重大部署。为贯彻落实党中央决策部署，2022年10月27日，全国人大监察和司法委员会建议将“检察公益诉讼立法”适时列入全国人大常委会立法工作计划或者监督工作计划，标志着检察公益诉讼立法已经被立法机关提上议事日程。

（二）现有立法模式不符合公益诉讼的性质

不管是检察机关还是其他有权主体，提起公益诉讼的目的不是为了自身利益，与诉讼标的也没有直接利害关系，具有典型的客观诉讼特征，这一点与传统的民事诉讼和行政诉讼有本质不同。比如行政诉讼法总则部分明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，检察机关基于公益代表身份提起的行政公益诉讼，其目的是督促行政机关依法履职，保护受损的公益，这与公民个人提起行政诉讼是为了保护自身利益完全不同。因此，以保护私益为目的的民事、行政诉讼与以保护公益和客观法秩序为目的的公益诉讼具有非常大的差异，应该基于公益诉讼属于客观诉讼的性质来设计公益诉讼主体、举证责任、审理程序、案件执行等各个方面。目前采取的立法模式难以适应和满足客观诉讼的需要，在既有程序规范上“缝缝补补”，不仅解决不了公益诉讼的需要，也可能在认知上、实施中扰乱民事诉讼法、行政诉讼法的基本架构和运行规律。

（三）单独立法有利于发挥检察机关在国家治理体系中的独特作用

不管是宪法这一根本大法，还是《意见》，都明确规定检察机关是国家的法律监督机关，这是检察机关的根本属性，其一切职能都是围绕着这一根本属性而展开的。正因为检察机关在国家监督体系中具有独特的地位，党的十八届四中全会才赋予检察机关对损害公益的行为具有“提起公益诉讼”的权力。在近年来的制度实践中也可以看出，检察公益诉讼以其独特的制度优势在保护生态环境和老百姓舌尖上的安全等方面发挥着重要作用，弥补了过去行政执法的不足和传统行政诉讼的缺陷。秉着“职权法定”的原则，检察机关作为国家司法机关也应遵循“法无明文授权不可为”，在立法供给不足的状况下，通过单行法的制定、司法解释的出台和众多地方性法规的发布的确能缓解实践中的“尴尬”，但也容易受到质疑。比如关于检察公益诉讼的拓展，虽然对“等外等”的理解学界和实务界基本达成共识，但公益诉讼案件范围的边界在哪，哪些领域需要司法权介入还不明确。在这种情况下，检察机关在实践中探索得越多，就越容易遭遇诸如司法权僭越行政权之类的质疑。因此，为了能更好发挥检察机关在国家治理体系中的独特作用，有必要加快公益诉讼单独立法。

 二、检察公益诉讼制度的实践问题

传统的民事诉讼和行政诉讼是以保护私益为基础构建起来的，是一种典型的“主观诉讼”，在此框架下建立的传统制度难以满足检察公益诉讼实践需求。仅仅依赖在单行法中设置公益诉讼条款、制定司法解释和地方性法规等方法，来解决实践中的难题终究不是治本之策，迫切需要制定公益诉讼单行法律。

（一）检察机关在公益诉讼中的身份和地位需要重新界定

两大诉讼法把“检察公益诉讼”这一条款设置在“诉讼参加人”这一章节中，自然就会让人以为检察机关在公益诉讼中的身份和地位相当于“原告”，这种将“客观诉讼”与“主观诉讼”混为一谈的立法体例势必忽视检察机关“国家法律监督机关”的宪法定位以及“公益代表人”的诉讼定位，其结果是导致检察机关在公益诉讼中不能享受到其应享有的权力和地位。试点中，最高法、最高检分别制定了试点工作方案，但在具体规定和说法上存在明显不同，如“两高”将检察机关在行政公益诉讼中的身份都界定为“公益诉讼人”，但最高法却在其试点方案中规定“诉讼权利义务参照民事或行政诉讼法关于原告诉讼权利义务”，之后“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在试点方案的基础上增加了两个字，把“公益诉讼人”改称为“公益诉讼起诉人”，两个名称虽略有差异，但其内涵应当说基本相同。无论怎么称呼，检察机关在公益诉讼中的地位应该不同于原告，检察公益诉讼属于“客观诉讼”，检察机关在公益诉讼中是“以诉的形式履行法律监督本职”。因此，需要单独立法来进一步界定检察机关在公益诉讼中的身份和地位，否则势必影响检察公益诉讼的开展。

（二）公益诉讼案件的范围应当予以明确

案件范围明确，对人民法院来说意味着审判管辖的范围明确，对检察机关来说也意味着法律监督的边界明确。长期以来，检察公益诉讼遵循着“实践先行”的非常规路径，这与立法不完善有非常大的关系，尤其体现在新领域探索上。党的十九届四中全会后，最高检将新领域探索的指导方针从“稳妥积极”调整为“积极稳妥”，虽然符合中央政策，但在司法实践中个别地区为完成办案任务而过度拓展办案范围，“积极”有余而“稳妥”不足。检察机关作为国家法律监督机关，理应秉持“法无授权不可为”的宪法原则，不能仅仅以“保护公益”为由任意介入行政管理领域，否则容易引起各方质疑甚至损害检察机关的权威和形象。

（三）检察机关调查核实权缺乏刚性保障

《中华人民共和国人民检察院组织法》为公益诉讼调查核实提供了法律依据，规定检察机关可以进行调查核实，但过于原则缺乏操作性。《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《规则》）比较详细地规定了检察机关的调查核实权，并规定如果行政机关或其工作人员拒绝或妨碍检察机关调查取证的，检察机关可以向同级人大常委会报告，向纪检监察部门通报或者通过上级检察院向上级主管机关通报，但该条文在实践中作用发挥并未达到预期效果，主要有以下几点原因：一是《规则》属于司法解释，法律位阶较低，行政机关主动遵守的动力和压力不足；二是《规则》规定的报告和通报措施，需要一定的程序和时间来保障，而且效果如何也取决于被报告和通报的机关所采取的行动，但调查取证有时时间紧迫，拖的时间越长越不利于公益保护；三是《规则》只规定了行政机关不配合的“反制”措施，却忽视了企业、社会团体、公民个人等不配合情况下如何处理，在民事公益诉讼案件调查取证中这个问题尤为突出。可以说，调查核实权强制力不足已经成为制约检察公益诉讼健康发展的突出问题之一。

（四）民事公益诉讼赔偿金的管理使用缺少规范

现有法律以及司法解释对检察机关提起民事公益诉讼后，人民法院判决支持的赔偿金如何管理、使用缺少明确规定。以生态环境领域民事公益诉讼为例，按照民法典和《规则》相关规定，检察机关可以提出要求被告支付生态环境修复费用、期间服务功能损失、生态环境功能永久性损害造成的损失等诉讼请求，也可以提出惩罚性赔偿的诉讼请求，在人民法院判决生效后，上述赔偿金应由哪个机关收取、如何用于生态修复、谁来负责修复效果的验收评估等没有明确规定，各地做法不一，有的设立财政专户负责收取，有的由法院直接收取，有的则由检察机关收取。由于相关规定不明确，实践中该笔资金的管理使用相对混乱，使得很多判决没有被有效执行，影响了公益诉讼的实际效果，而且也容易产生权力寻租空间，衍生新的腐败。

 三、完善检察公益诉讼立法的具体建议

相比较制定囊括各类主体和诉讼形态的《公益诉讼法》，当下先行制定《检察公益诉讼法》会更容易凝聚多数人共识，从立法技术和难度上考量，也更容易得到立法机关的支持。为更好地贯彻落实党的二十大精神，更好地服务于“十四五”规划和2035年远景目标的实现，满足当下检察公益诉讼实践需要，并结合法律效力位阶考虑，建议分两步走，先制定《检察公益诉讼法》，重点对诉前程序进行司法化改造和规制。待时机成熟，各方形成基本共识后，可以再制定《公益诉讼法》，从而构建新时代中国特色公益诉讼立法体系。

（一）体系结构宜采用“总-分-总”格式

《检察公益诉讼法》应借鉴其他单行法立法技术，并按照检察公益诉讼基本构成来设计体系结构，主要分为总则、分则、附则三大部分。总则部分要在行政公益诉讼与民事公益诉讼中提取一般规则，形成任务与基本原则、权限责任、诉讼参与人、诉讼证据、案件管辖等总则性条款。分则部分包含行政公益诉讼、民事公益诉讼和特别规定，然后从检察公益诉讼的初查、立案、调查取证等方面提取出一般规定，最后再按照民事公益诉讼和行政公益诉讼两大类不同的诉讼类型进行规定。附则部分对检察公益诉讼相关术语进行解释，比如公共利益、磋商等，同时要明确实施时间。

（二）对检察公益诉讼案件的范围作出明确规定

目前包括民事诉讼法、行政诉讼法等在内共有14部法律规定了公益诉讼，公益诉讼领域从传统的四大领域拓展到十三大领域。除此之外，按照最高检“积极、稳妥”的要求，全国各级检察机关也在探索新领域，比如无障碍环境建设、文物和文化遗产保护、公共卫生、互联网、扶贫及国防、弱势群体保护等。公益诉讼设立初衷就是为了解决“公地悲剧”问题，合理界定“公益”范围至关重要。公益包括国家利益和社会公共利益，下一步立法应当对“公益范围”予以明确，建议采取“定义+列举+兜底”的方式，既有原则性，又有灵活性，便于相关部门根据实践发展作出适当调整。

（三）从客观诉讼角度出发设计相关配套机制

检察机关是法律监督机关，公益诉讼检察职能是法律监督职能的具体表现。检察机关是“公益代表人”，其提起公益诉讼不是为了自身的利益，这一点必须在法律中予以明确，从客观诉讼的基础出发，确定检察机关在公益诉讼中不同于“原告”的身份地位，同时完善诉前程序司法化改造，明确案件审级、举证责任、证明标准等基本问题。为保障检察机关法律监督权的实现，确有必要赋予检察机关查询、扣押、冻结等权力，对不配合检察机关调查取证的，赋予检察机关罚款甚至司法拘留的权力，从法律制度上保障调查取证的刚性。对刑事附带民事公益诉讼案件，为提高办案效率和公益保护最大化，建议取消诉前公告程序，由负责审查起诉的检察机关提起刑事附带民事公益诉讼。

（四）完善行政公益诉讼诉前程序

行政公益诉讼设置了诉前程序，绝大多数案件在诉前程序终结，并没有进入到诉讼程序中。但现实中诉前程序具有封闭性、单向性特点，集中体现在诉前检察建议的发出、回复、评估、整改等都是检察机关与行政机关两家内部协商沟通的过程，缺乏中立的第三方参与，比如具有专门知识的人、鉴定评估公司、人大代表及政协委员、律师等。因此，建议立法完善诉前程序，引入第三方评估机制，构建检察建议公开宣告送达、建议回复后落实整改公开听证等办理机制，同时要明确检察建议跟踪、督促、评估、验收、责任追究制度，增强检察建议的刚性。

（五）完善检察公益诉讼赔偿金的管理、使用机制

检察机关提起公益诉讼，目的是为了保护国家利益和社会公共利益，比如在生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域，检察机关的诉讼请求往往包含了要求被告人修复生态环境或者支付惩罚性赔偿金。公益诉讼赔偿金的管理和使用就成为能否达到保护公益目的的重要一环，检察公益诉讼赔偿金由国家或社会哪个部门代表公共利益来管理使用？实践中做法不一，也成为公益司法中的一道难题。为更好发挥公益赔偿金的作用，建议借鉴最高检与七部委会签的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》的相关规定，明确规定设立政府主导的公益诉讼基金，专门负责公益诉讼赔偿金的管理和使用。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2023年4月（司法实务版）

作者

刘  鹏 陕西省人民检察院检务督察部副主任、三级高级检察官、陕西省检察业务专家

闵晶晶 陕西省社会科学院助理研究员、法学博士

策划：陕西省人民检察院法律政策研究室

策划：陕西省人民检察院新闻宣传处

来源：《中国检察官》杂志社微信公众号

来源：陕西省人民检察院检务督察部

编辑：郑敏娜   校对：王瑾  审核：祝长英

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