防灾 | 日本抗震防灾系统的五大亮点
作者：李乔南（伦敦大学国王学院）
编辑：关依然 （上海外国语大学）
排版：袁音 （威斯敏斯特大学）
长期以来，日本作为饱受地震困扰的国家一直在与各种自然灾害战斗。1959年以来，随着研究的深入，日本官方与非官方组织在城市防灾抗震领域取得了丰硕成果，达到世界领先水平，日本城市的安全性能也随之大为改善。
综合来说，日本官方与非官方组织为了预防灾害发生并最大限度控制灾害可能造成的损失，主要在以下几个方面做出了努力：
一，确定建设防灾城市的基础和方针。日本政府要求各城市设计相应的针对城市设施和城市建设的安全标准与防灾计划。对于已经适当配置的或是已经被进一步完善的设施与建筑，日本政府要求相关部门完成鉴定与评估，不符合要求的设施与建筑需要进行维修加固。
二，加强灾害预报能力与抵御灾害的反应能力。灾害预报是长期以来人类借以抵御自然灾害的重要手段，常见的方式包括根据观测数据与统计数据对某些灾害发生的地点与频率做出预判，从而提前对灾害作出反应，比如灾害可能发生区域内以及周边地区的居民可以在收到通知后提前撤离。日本政府承担了绝大部分灾害预报方面的资金投入并且建立了强大而有效动灾害预报系统。例如，日本自2007年开始推广国家公共地震警报系统，政府斥资10亿美元，日本气象厅在全国设置了3000个监测点，建立了严密的检测网络，包括一些小岛屿在内，都被警报传感器覆盖。除此之外，日本还推广气象信息推送服务，对可能发生的灾害信息以免费手机短信或邮件形式及时有效发送给注册的用户。同时，日本政府在城市区，山区，海岸地区等城市范围内实施治理事业，完善设施。先进的预警系统为日本人民抵御地震危害做出了很多贡献。以2011年日本东北区（Tohoku）地震为例，警报系统提前80秒做出地震危险提示。在这80秒的应急时间内，大部分东京人民从窗户等通道撤离到安全区域。
有研究指出火灾是日本地震灾害的连锁灾害中最严重的灾害之一。以东京为例，在木质建筑密集地区，得不到有效控制的火灾可以持续两天，进而造成连续一周的地铁不畅和连续一个月的火车运行问题；与此同时，东京中心区域高达50%的水电供应会受到持续超过一周的恶劣影响；需要疏散的人群总数也会被火灾催发急剧上涨，若以两周时间为限，人数可以由第一天的300万增长到720万。降低木结构房屋发生火灾可能的对策之一是建立完善预警系统。仍以2011年日本东北区（Tohoku）地震为例，大部分东京人民在撤离前成功切断了电源和煤气，极大降低了火灾以及其他相应危害发生的可能。
三，确保公共设施与建筑的抗震性。在日本，如果某建筑或是交通工具的主要承载对象是人群而不是货物时，那么它必须满足严格的抗震要求。日本目前的建筑物均按照相当于我国抗地震烈度9度的标准设防，具备了抗御7至8级地震的能力。严格的建筑抗震要求可以保证建筑抗震能力，或者在建筑物发生破损时减少伤亡数量。
（图1 房屋在地震中破损）
东京是全球第二大容易遭受自然灾害的城市。据官方数据显示，截至2013年，87％的东京建筑达到严格抗震要求。不仅摩天大厦，普通的高层建筑也必须遵守抗震要求并采用严格的抗震设计。2012年，在100位设计师与建筑师的努力下，东京晴空塔得以建成并对外开放。作为世界上最高的塔，东京晴空塔高2，080英尺，采用抗震钢结构，主体框架埋入地下160英尺。这些设计确保它能在地震与风暴中屹立不倒。
（图2 世界第一高塔（世界第二高楼）：东京晴空塔）
四，完善防灾设施，建立多元多重的防灾据点与交通体系。日本的防灾体制以防灾据点为核心，而防灾据点又分为多层次的防灾中心、广域防灾据点、广域防灾带、自治体防灾据点、防灾安全区、小区防灾据点和街道绿地等。较大的防灾中心既要确保海陆空交通顺畅，也要提供足够宽敞的空间，这样灾害时情报通信机才能顺利往来，防灾中心也可以满足作为指挥调配中心、救助救援活动、急救医疗中心与避难场所的多重运行要求。同时推广抗震性高的防灾设施，建设完善格子型高规格道路网和作为补充的一般干线道路网，整顿重要市区街区，加强对海港，铁道，机场的建设，形成与环境相协调的海，陆，空的多元多重的交通网络，确保灾后救灾正常进行。
（图3 日本东京路网）
五，提高国民的防震抗灾意识和技能。在日本、各大中城市都十分重视防灾宣传和教育。人们不仅要了解地震、海啸等自然灾害，更要掌握相应的防范技能。日本政府要求民众从小培养防震抗灾意识。如东京都内的小学每个月都要举行防灾演习来提高小学生的应急素质，使他们在真正遭遇地震等灾难时，不慌乱，进行有效规避和救助。除此以外,生活中的方方面面也透露着防震意识。比如，日本家庭中稍高一些的家具都有将其固定在墙壁或是天花板上的特殊装置，以此来防止地震发生时家具倒下来砸伤人或物；音响、电视等摆放器具, 或一些容易损坏的工艺器皿等四角处都有安装有防滑和固定的胶皮垫。在户外，电杆、树木或墙壁上随处可见醒目的防灾警示标语；电梯里贴有应对地震的应急方案，走廊里贴有避难路线示意图。
（图4 日本超市内的避震演练）
此外，商业贸易部门需要制定在大地震发生时仍然能够维持运作的方案。家庭与企业要储备能够维持人员一周的食物和水，政府和私人机构也得考虑将关键设备分散布置在东京市区以外不易受到强震影响的地方。日本每年9月1日还举行大规模的城市防灾演习，各大中型公司、重要部门也都定期或不定期举行类似的防灾预演，以提高国民的防灾意识，训练群众在突发性灾害面前保持良好的心理素质。
“善治”是近年来愈来愈被社会各界强调的社会管理理念。关于“善治”的概念，根据俞可平教授的解释，主要有三个基本来源，它们分别从三个层面上解释了它的内涵：首先，“善政”，指通过好的政府和相应的好的治理手段；其次，源于西方话语体系的good governance，强调社会管理的主体多元化；再次，“善政”代表政治制度的终极目的，指公告利益最大化的管理过程。在这个基础上，俞可平教授强调善治不仅在于好的政府，更在于对社会公共利益最大化的追求。笔者无意探求具体的、关于如何追求公共管理中的帕累托最优的答案，但是，全面梳理日本地震管理系统之后，笔者想对日本地震管理系统的设计与效果做进一步讨论。
笔者认为，从“善治”的角度分析，不难发现日本政府开展的抵御地震等自然灾害的工作方式是符合“善治”的理念的，其正面效果也是很显著的。具体来说，日本政府对于地震灾害的应对是在充分组织与调动全体社会力量的基础上建立的：政府部门担任组织者、推行者与监督者，社会组织根据政府的要求提供相应的科学技术支持以及组织管理内容与方式的配合，社会个体则通过参与到一系列由政府和各种组织安排的行动中给出积极响应。这样的抵御地震灾害以及其他自然灾害的方式，具有两点明显的优势：首先，因为组织安排简洁而直观，各方容易理解和执行；而如果某个环节没有得到有效执行，例行检查或者在事故追责时都能够比较快速的发现问题、鉴别问题。这能够大大降低相关工作的造成的人力、物力与财力的负担，比如信息传递或是追责。其次，无论是社会组织还是个体公民，都是作为具有主体意识的参与者参与到各项相关活动中的。得益于长久以来政府不懈的宣传与教育工作，社会组织与个体公民都能够比较积极有效的参与，这大大增加了相关抗灾规划与政策的有效性。
21世纪的城市减灾，在传统的地理信息监测与应用之外，更增添了对各方组织合作与公民参与等多元化减灾抗灾理念与方法的要求。在此基础上，笔者认为，无论是推崇“大政府”还是“小政府”的国家，各国政府作为组织与推动各项抵御自然灾害的活动主要力量，都应该积极将“善治”的理念纳入工作原则中，从而最大化的实现保护公民生命、财产的崇高目标。在日本，科学，合理，全面的抗震抗灾系统不仅在宏观上保障日本社会经济的发展，也在微观上守护着经受住每一次每一例自然灾害考验的日本人民，以及日本城市里每一区每一街高耸的建筑和耀眼的霓虹。
圣诞快乐
参考文献：
1 李玉亭，日本城市安全抗灾新思路，中国减灾，2005，12
2 何哲， “善治”概念的核心要素分析－一种经济方法的比较观点，理论探讨，2011，5
3 沈荣芳，沈伟华，国外城市建设中的若干减灾对策，中国减灾，1992，7
4 钟欣，日本防震抗灾的四大高招，中国减灾，2007，3
5 The Japan Times OPINION New quake scenario for Tokyo,DEC 24, 2013 - http://www.japantimes.co.jp/opinion/2013/12/24/editorials/new-quake-scenario-for-tokyo/#.WDhubLSmPEZ
6 Lufkin, B., What Japan can teach us about prepping for a major earthquake, GIZMODO, http://gizmodo.com/what-japan-can-teach-us-about-prepping-for-a-major-eart-1729921510
7 Talbot, D. 80 Seconds of warning for Tokyo,
8 https://www.technologyreview.com/s/423274/80-seconds-of-warning-for-tokyo/
9 http://www.tokyo-skytree.jp/en/
10 http://gizmodo.com/what-japan-can-teach-us-about-prepping-for-a-major-eart-1729921510
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