【凌友诗】香港立法会宣誓风波及其对台湾问题的启示
本文作者凌友诗博士，為全国港澳研究会理事，全国台联名誉理事。此文刊载于《远望》3卷1期（2017年1月号；总340期）。
立法会宣誓风波始末
香港反对派这两年日益激烈。从2014年底的”佔中”，到2016年农历大年初一晚上的「旺角暴动」，再到同年3月香港民族党成立，10月又有两个立法会议员当选人披着「HongKong is not China」布条进入立法会宣誓，并有近十名立法会议员当选人在宣誓时以怪腔怪调、喊自决、打黄伞等不同方式玩弄誓词，其种种作为不但人民忍无可忍，也触及国家领土完整的底线。
根据《基本法》104条，香港的主要公职人员包括行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员，在就职时必须依法宣誓「拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区」，才能够就任。这次进入立法会的“港独”分子，一共有七个，各个宣誓都有问题。其中明显没有完成宣誓程序的有五人。梁颂恒、游蕙祯把China故意念成「支那」；游蕙祯还把Republic讲成秽语；姚松炎在誓词加料；罗冠聪则把「中华人民共和国」的「国」字变成问句语调。以上四人属于擅改誓词。而刘小丽则逐字分开八秒读，通篇不成词、不成意，等同没有宣读誓词。另外两个人朱凯迪、郑松泰则是态度不庄重真诚，在读誓词之前和之后狂喊政治口号。其中三人梁颂恒、游蕙祯、姚松炎经再次宣誓，仍以闹剧收场，终由任监誓人的立法会秘书长判为未完成宣誓，其余四人则勉强过关。
宣誓争议的法律背景
这时，新当选的立法会主席梁君彦想给没有过关的三个人第三次宣誓机会，让他们过关。这种反对派宣誓时一再胡闹而竟允许他们誓完再誓的恶例，是由前民建联主席曾钰成当立法会主席时开出来的。香港市民对这一次七个倾向“港独”议员的闹场议论纷纷，许多人尤其对梁颂恒、游蕙祯的嚣张和侮辱国家行径非常愤慨，有正义感的法学者也出来撰文要求依法褫夺他们的议员资格。学者提出的理由是，香港《宣誓及声明条例》第21条明定：「如任何人获妥为邀请做出本部规定其须做出的某项誓言后，拒绝或忽略做出该项誓言(a) 该人若已就任，则必须离任，及(b) 该人若未就任，则须被取消其就任资格。」从法律上说，至少梁、游、姚、罗、刘五人是应被取消就任资格或必须离任的。
然而立法会主席梁君彦罔顾法律，也不保护国家和香港的权利，竟想效法他的前任曾钰成，协助被挡下的梁、游、姚三人强行闯关。在这危急之际，立法会亲建制议员联合起来离场造成流会，首先阻挠了第一次立法会会议的召开和再度宣誓。自发的民众也聚集在立法会大楼外高叫口号呼吁梁君彦悬崖勒马。萧萧风下，国旗、区旗飘扬，场面十分悲壮。梁君彦见公开监誓不果，开始考虑绕开程序辟一小室私下为三人监誓。这时候，政区政府再也不能坐视了，于是律政司在第二次立法会会议召开前，夤夜申请紧急禁制令阻止梁君彦，并向法庭声请判决梁君彦无权再度为二人监誓。一周后，政府又向法庭声请判决梁、游二人丧失就任议员的资格。
人大释法呼声四起
正在扰嚷不休之际，有几位有《基本法》底子的学者提出，有关立法会议员的宣誓，《基本法》104条已经明白规定。究竟怎样的宣誓才算合法宣誓，是否可以重复宣誓，没有完成宣誓又怎么样，此属中央决定权范畴，中央应该有权也有义务说明清楚。于是请求人大释法之声四起。全国人大常委会法制工作委员会在研议之后，拟就释法草案提交正要召开的常委会会议。11月7日，常委们全票通过《基本法》104条解释案。人大解释明白规定，只能宣誓一次，并且，宣誓时态度必须庄重、真诚，誓词要准确。
至此，释疑止争。香港地方法院于11月15日根据全国人大常委会的解释，裁判立法会主席梁君彦无权批准没有完成宣誓的议员当选人再度宣誓，同时判处梁颂恒、游蕙贞二人丧失就任资格。
此处必须特别注意：虽然中国是共产党领导，然而人大常委是不记名投票的，一般情况，法律草案很少获得全票通过。可是，2014年有关香港普选的释法与「831决定」和本次宣誓释法案，获得的是人大常委们的全票通过。这可见全国上下对维护国家主权与领土完整和维护中央地方正常关系的一致性和坚定决心。
人大释法的必要性
香港地方法院判决时，判词加了一句：「即使人大没有释法，法院也会这样判。」法官隐含一个反意，乃人大释法并无必要。
真的是这样吗？这一次行政长官把问题放到法庭去，把判准交给法官。香港的本地法律《宣誓及声明条例》第21条，虽然明定拒绝或忽略宣誓将丧失资格，可是没有把何谓「合格的宣誓」的标准定出来。如果中央没有及时释法，明白列出宣誓应有的庄严、真诚、准确标准，那么法庭很可能会避开宣誓标准问题，只处理监誓权谁属的问题，然后把监誓权和判定宣誓有效与否的权力判给立法会主席。按照新任立法会主席梁君彦的懦弱投机，一定会放这几个做乱分子过关，让他们公然进入立法会成为尊贵议员。所以全国人大释法是非常及时而且必要的。全国人大订出「合格的宣誓」必须庄重真诚，誓词必须准确，同时规定宣誓是一次性的，不得誓完再誓。正是人大这样就宣誓的本质和定义做出规定，才使得梁颂恒和游蕙祯两个人丧失资格，而且才使得特区政府能够继续追诉另外四个在宣誓时恣意捣乱却被放行过关的议员。
除此之外，我们还必须从本源上理解人大释法对良好贯彻「一国两制」的重要性。这本源就是：中央授权香港的方式是法律授权而不是行政授权，也就是中央以订立《基本法》来授权，不是用行政命令来授权。在中央地方关系理论中，法律授权是一种相对固定并且具有契约意义的授权关系，多只用在地方有剩余权力的联邦制国家，其实质近乎分权。这也就注定了一旦中央和香港出现摩擦，或是出现权力边际不清时，中央必须透过法律解决，而不能由行政命令解决。而透过法律解决的唯一手段就是由全国人大解释《基本法》。中央须在香港走偏了的时候，使用全国人大释法这一法律手段，把逾越了的中央地方关系调整回正常的轨道中来，否则别无他途。
释法留下的后续问题
虽然因人大释法而使宣誓的闹场暂时告一段落，可是事情远还没有解决，放眼所见至少仍有三个问题：
（1）人大释法虽然规定了宣誓的标准，然而没有规定谁是合法监誓人。行政长官由《基本法》43条和48条第二款授权，必须向中央和香港特区负责，也必须执行《基本法》和香港法律。因此行政长官乃是法官和立法会议员的唯一合法监誓人，对未完成宣誓的人应该由行政长官直接宣布不得就任或取消资格，议员未来违反誓言也应该由行政长官来纠举。他必须站在第一线，而不应该把问题推给立法会主席或是法院。这次拉锯三个礼拜多的宣誓风波，行政长官是缺位的。虽然律政司提起了司法复核，但这仍是把行政长官放到被动的、二线的地位。其后香港法院的判决，又把立法会议员的监誓权判给了立法会秘书和立法会主席。对于这种违反《基本法》的判决，行政长官应该依法抗诉，然而至今未闻下文。
（2）《基本法》第104条没有载明公职人员就职宣誓必须直接效忠中华人民共和国，而本次释法也没有明述这一点，这是一个遗憾。按目前的要求，「效忠中华人民共和国香港特别行政区」，依语言学看是一个偏正词，「香港特别行政区」才是中心语，而「中华人民共和国」只是定语，是形容词。我们知道，效忠应该是直接、热诚而坦荡的，不应该用曲折的推理方式推出来。有人说效忠香港特别行政区就蕴涵着效忠中华人民共和国，这种效忠是用推理的方式推出来的，实际上，香港的公职人员并没有这个意识。
（3）不少人对于未来的宣誓案件能否在法院得到恰当裁决是有保留的。一来法庭遵循的是无罪推定，「庄重真诚」这些都是抽象名词，检控机关很难举证。二来香港的法官认为，效不效忠国家或特别行政区，这是思想、意见和信仰的问题，也就是政治问题。不应该用法律来解决政治问题。然而，法官本身其实就是当前宪政体制的重要组成部分，有维护当前宪政体制的义务，不能把对当前宪政体制的违反判离视为一般的意见或信仰。可是香港的法官大多是「黄丝带」法官，现代法律的形式主义已经给了他们为违反宣誓标准的宣誓者开脱的良好借口。
本次风波对台湾问题的启示
青年新政公然喊出“港独”，背后很明显有“台独”的影子。《反分裂国家法》第八条载明，如果“台独”造成台湾从中国分裂出去的事实，或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变，或者和平统一的可能性完全丧失，国家得采取非和平方式来捍卫国家主权和领土完整。那么，如果“台独”「策动或协助在台湾以外的中国领土范围内的团体组织或个人进行独立分裂活动」，是不是也应该列入《反分裂国家法》第八条的条件之一，而使国家得以用法律的刚性手段或非和平的手段来处置？
回归以后，香港不断出现立法机关和司法机关侵夺中央权力的事情，以及出现中央对香港的行政机关无法贯彻意志的无奈。如今“港独”、「自决」在民间甚嚣尘上，更直欲排斥国家于香港之外，这完全是藉由法律的真空而放肆壮大的。这个法律的真空就是：全国人大不轻易动用释法这个唯一能牵系中央与香港关系的法律手段，因此也就使得香港肆无忌惮而无所约束。香港的乱象，不在「一国两制」，而在于既实行了「一国两制」，并采取法律授权的方式，但又没有一个灵活的可节制和调整香港的法律工具。所以面对如此急迫而欲大力闯进立法会的“港独”分子，首先必须断然由全国人大以法律手段处理之。其后应该建立一套理论，使全国人大在对港澳问题上，能够有一个不同于对内地的比较灵活的释法权。
经过香港经验的痛苦教训，进而言之：一旦两岸统一，也需要在台湾实行「一国两制」的时候，中央不能再采取法律授权，而应该改用行政授权，以增加中央权力收放的灵活性。这样才不至于因为对台湾又立一个《基本法》，而加重全国人大的负担。此为香港前车之鉴，需慎之又慎。