律师实务 | PPP操作流程应与现行项目建设程序相衔接
PPP可行性研究与基本建设项目可行性研究的关系,是PPP项目推进过程中非常重要的问题,但也是很多不成功案例所没能处理好的基本关系之一。在目前具有最高法律层级的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中规定“项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构,开展特许经营可行性评估,完善特许经营项目实施方案。需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的,由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。”而这被很多业内人士解读为“未完待续”或属于“约定不明”的事项。
PPP操作流程应融入项目建设程序中
PPP项目操作流程是指政府和社会资本合作全过程各阶段的工作流程。财政部2014年发布的PPP模式操作指南从政企如何合作的角度将PPP操作流程划分为5个阶段,即项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。这5个阶段的主要工作前后衔接,形成完整体系。但遗憾的是,没有与现行项目建设程序有效衔接。
项目建设程序是项目管理的内在规律和要求,与投资主体无关。建设程序通常包括项目研究论证、决策审批、建设实施、竣工验收等阶段。项目决策论证包括项目策划、项目建议书、可行性研究、初步设计等工作,建设实施则包括施工图设计、工程招投标和施工建设等工作。PPP项目操作流程应当融入项目建设程序中。
项目研究论证工作在项目建设程序乃至全寿命周期具有重要地位。其重点是回答项目的必要性、可行性、经济性和外部性,从宏观上是确保项目投资成为有效投资和补短板的投资,从供给侧促进经济社会发展;从微观上是为项目科学决策提供依据,为建设实施、竣工验收和运营管理等后续各阶段工作提供行动指南。而可行性研究是项目科学论证和决策方法。可行性研究的主要内容是调查、研究项目有关经济、产业、市场、技术和工程等方面的背景和条件,进行多方案比较论证,同时对项目建成后的国民经济效益、财务效益、社会效益、环境效益进行预测评价。可行性研究结论是决策审批部门作出最终投资决策的重要基础和依据。可行性研究中提出的项目建设的必要性和意义直接回答了项目要不要建设。项目的国民经济评价是站在国民经济和全社会角度回答项目的经济合理性,角度比PPP物有所值评价更高。换句话说,通过国民经济评价的项目即使不能通过物有所值评价,如果政府确实没钱的话,采取PPP模式也未尝不可。
结合项目建设程序和PPP操作流程的规定,我建议PPP项目建设程序包括识别、决策审批、实施方案论证、社会资本选择、建设、运营和移交等6个阶段。其主要工作有项目建议书、可研与决策审批、PPP实施方案与物有所值评价、社会资本选择与协议谈判、设计与报建、施工、竣工验收、运营与绩效评价、资产移交等。为减少不必要的重复工作,项目建议书和可行性研究要尽量融入或增加PPP项目识别和准备阶段相关工作内容和要求。比如,项目建议书可增加论述项目潜在的商业价值、投资回报机制和引入PPP模式的必要性等内容,项目可行性研究可增加PPP实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证和社会资本采购方案等内容。
建立良好协同工作机制需给予关注
要理顺两者的关系,需要从PPP项目政府公共决策的内在逻辑和物有所值评价(VFM)、财政承受能力评价(FAA)历史演进的角度来分析。
众所周知,PPP项目主要是提供基础设施和公共服务类的项目,普遍具有自然垄断或公共产品的特征,而这些项目通常也是属于市场配置资源失灵的项目。PPP项目毋庸置疑是政府公共投资项目的范畴,但是采用了PPP模式来采购实现,而不是传统政府采购模式。
作为PPP起源地的英国,不管是基础设施项目,还是公共服务,所有的项目都采用经济费用效益分析或经济效果分析,即可行性研究,来检测项目的可行性。近20年来,才发明了PPP/PFI当中使用的VFM工具(物有所值评价),作为在项目可行性研究分析基础上对于项目采购实施模式的一个补充分析测试,来判断到底是采用传统采购模式,还是采用PPP模式。而项目本身的可行性分析是项目决策的关键,而VFM不能替代可行性研究分析。根据英国财政部公布的最新进展,原先的“物有所值”评价指引已经进行了修改。“物有所值”已经改为定性评价,且不单独作为项目是否应采用PPP模式的评判标准。
在我国借鉴国外经验所实施的项目可行性研究中,就有专门关于项目实施的环节,VFM和FAA(财政承受能力评价)作为PPP项目投资决策分析框架中的一部分,从某种意义上来讲,也是可行性研究内容的范畴,是公共项目可行性研究在采购实施环节的深化和细化。
根据我国财政部财经〔2014〕113号文,在其PPP操作流程图中,在项目识别环节虽然没有放入可行性研究的步骤,但在项目识别的第二章节正文中明确指出,PPP项目由政府或社会资本发起,以政府为主。政府部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本应以项目建议书的方式向有关政府主管部门推荐潜在的PPP项目。财政部会同行业主管部门对潜在的PPP项目进行评估筛选,确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。文中还明确规定对于列入年度开发计划的项目,项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告等。而存量项目虽没有提及要提交可行性研究报告,但需要提交的初步实施方案当中,就涵盖了可行性研究的主要核心内容,这可视为PPP备选项目在不需要建设环节的特殊情况下,两个评价资料申报的可行性研究的简化版本。
由此可见,虽然在财政部的PPP操作流程图中没有明确放入可行性研究的步骤,但是在正文中第二章节明确了在两个评价之前,即物有所值评价和财政承受能力评价之前,需要做好可行性研究,并提交政府主管部门可行性研究相关资料作为申报两个评价的基础性材料。这与PPP项目的公共投资决策的内在逻辑是一致的,也是符合国际上的通行做法。这与国家发展改革委的基本建设程序也是基本相衔接的,只是需要更加明示而已。
针对当前关于PPP咨询与可行性研究争论的问题,我认为不但需要相关政府部门携手合作,站在整个国家经济社会发展的大局,根据PPP项目实施内在逻辑,衔接好PPP项目与现有项目投资有关政策体系和流程,使其更加清晰,建立良好的协同工作机制,也需要社会各界共同努力,特别是负责咨询行业发展的有关协会,加强行业的正确引导,发挥引领作用,承担起应有的责任和使命,切实提高PPP咨询机构的能力和水平,为更好地推进我国PPP事业的健康发展发挥应有的作用。
构建新的咨询体系不“划算”
我所理解的可行性研究,是与项目相关的各方面的可行性研究,包括融资方案、实施模式等,强调系统性集成分析。工程可行性研究仅是可行性研究的一个部分。但是,在传统的“工程师治国”的环境下,可行性研究报告中,仅在项目选址、工程方案、设备选型、工艺流程等方面还有价值。至于商务方案、财务方案、组织模式、实施方案、项目风险及规避方案、经济、社会及环境影响等论证,基本是应付,实际价值不大。我们主张,不能因为原有的可行性研究有问题,就放弃对它的改进,再新搞一套针对PPP的可行性研究咨询体系。
这种做法不仅逻辑上不通,而且不利于PPP论证质量的提高。要发挥PPP的改革牵引作用,全面提升投资项目前期论证的质量,为项目最终落地及全生命周期的高效运行提出系统化科学性解决方案,真正发挥可行性研究的作用。
仅注重工程可行性不足取——张燎
应该破除物有所值评价的神秘感,让物有所值评估尤其是定量评估成为公共决策工具,是PPP项目可行性研究的改革方向。但是,认为物有所值评价是项目工程可行性研究的一部分,只有大型综合性工程咨询机构才能担纲的观点,未免简单粗暴,不利于繁荣咨询市场供给。多年来,坊间戏谑的“可批性报告”出自何处?也削弱了这些国有大型工程咨询公司的说服力。而且,不考虑PPP选项的项目并不需要做物有所值及财政承受能力评价。
PPP论证评估或PPP可行性研究,是针对一个项目(包括新建或存量)是否适于采用PPP方式提交/交付的决策研究过程,物有所值评价是其中的主要逻辑工具和方法之一(其余还有FAA即财政可承受力评估,以及我建议的项目成熟优先度评估)。PPP可行性研究,不同于PPP项目的工程可行性研究。前者是考虑PPP选项可行性时的研究内容,无论是新建还是存量设施;后者是所有新建项目都需要评价论证的,从业主视角的工程技术、经济和财务可行性,但存量设施无所谓工可研。
财金〔2014〕113号(《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》)中的PPP项目实施方案(国际通行名称为business case),性质像PPP项目的商业计划书,是构建PPP项目建设运营内容、预期投入产出状况、产出物及绩效指标描述、风险分担机制等等。编制PPP实施方案前,采用PPP模式已在脑中,实施方案是具体化的细化设计。其中新建PPP项目的实施方案与工可研有部分内容重合,但存量PPP项目应有实施方案,却无编制工可研的必要。
在国内语境下,提到可研或可研报告,都会立即想到投资主管部门的工可研工作及其一套针对基本建设项目前期决策分析的制度规范和方法学。现实中工可研报告沦为可批报告,我同意其他专家的意见,是“工程师治国”理念滥觞的结果:仅注重工程可行性的论证研究,而对项目的经济、环境、社会风险,商业及财务可行性的综合研究、方案比选是长期忽视仅作应付的结果。
PPP可行性研究是工可研的延伸
我认为,PPP的内涵本质是一种新型公共治理模式,应在公共管理制度框架内完善PPP项目决策和推进流程,尤其是与基本建设程序的衔接问题。首先政府方应对项目本身(是否建设)进行必要性和可行性论证和决策,然后对项目采取PPP模式进行设计并进行相应物有所值和财政承受能力评价(即PPP可行性研究)。
前者是决策项目是否要建、怎么建的问题,是项目存在的前提法定文件,后者(PPP可行性研究)是决策是否采取PPP模式、如何推进实施该项目的问题,两者缺一不可。两者的出发点都基于如何实现更好的公共服务,只是项目推进阶段的不同,从这一角度去理解,就不难理清两者的关系问题了。
可行性研究作为基本建设程序中的重要环节,可研获准批复即相当于项目有了合法准生证,并明确了项目总投资、建设规模和技术方案的法定要求。所谓的“可批性报告”、“工可研无用论”的论调着实对建设项目基本建设程序了解不深刻,且逻辑关系相当于以“不当的规则执行行为否定规则本身”,如果不去落实纠正规则执行行为,那么谁又能保证PPP可行性研究不会沦为PPP可批性研究呢?
对于存量设施,要不要工可研?如果存量设施涉及改扩建,按照基本建设程序要求,仍是要有工可研的,而不是简单的存量设施不需要工可研。
PPP实施方案、物有所值和财政承受能力评价统一在一起,构成了论证PPP方案及决策的基本体系。与可行性研究不同,PPP决策体系重在构建模式、架构关系、风险分担、产出评价考核和理顺合同关系和各种约束机制。可研是PPP决策体系的基础,因为项目的总投资、建设规模、技术方案和运行标准等内容是工可研的落实;PPP可行性研究又是工可研的延伸,进一步设计如何与社会资本合作的架构关系。
总之,PPP可行性研究与工可研的关系不是谁优于谁的问题,也不是谁取代谁的问题,而是在政府决策的各个阶段如何分工、如何有效衔接的问题。理顺了PPP可行性研究与工可研的关系,也即理顺了PPP项目合法合规推进的基础程序,PPP模式的推广应用也必将会有着更加明朗的未来。
来源PPP资讯
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