降低企业制度性交易成本：内涵、阻力与路径
作者简介：
程波辉，管理学博士，对外经济贸易大学公共管理学院讲师、硕士生导师。
原载于《湖北社会科学》2017年第6期
摘要：经济发展新常态对降低企业制度性交易成本提出了迫切要求。企业制度性交易成本就是企业因使用各类公共制度而支付的成本，是属于企业自身经营性成本以外的、受制于政府制度性安排的外部成本。降低企业制度性交易成本主要面临政商关系畸形发展、权力下放执行阻滞、降低企业税负困难、评估检测乱象频生等阻力。需要从重构新型政商关系、推进权力下放落实、着力降低企业税负、优化评估检测制度等路径进行思考。
自2015年底中央经济工作会议提出降低制度性交易成本以来，有关此命题的研究成为学术热点。以“制度性交易成本”为主题词在中国知网上检索，发现有100多篇文章。从发文载体来看，主要以报纸为主，尤其是地方性报纸，而在主流经济类、管理类杂志或综合性刊物发文比较少，这一方面说明降低制度性交易成本已然成为学术热点，各种报纸争相报道。另一方面说明降低制度性交易成本的研究才刚刚开始，已有研究主要涉及降低制度性交易成本的政策解读、制度性交易成本的内涵解析、企业制度性交易成本的实地调查等，而关于降低企业制度性交易成本的系统研究比较少见。鉴于此，本文尝试对降低企业制度性交易成本进行专门探讨，主要对其内涵、面临的阻力和相应的路径给予分析，以期为降低企业制度性交易成本提供理论支持与实践指导。
一、降低企业制度性交易成本的基本内涵
理解降低企业制度性交易成本的内涵，核心是把握制度性交易成本的含义，关键是厘清制度与交易、制度成本与交易成本之间的相互关系。
从制度的产生机理来看，交易活动是先于制度创设的，制度是为降低交易成本而设立的。人类最初的交易活动是没有规则可言的，也不存在预期，各交易主体的目的就是通过简单交易获得自己想要的物品。然而，这种偶然的、非稳定的原始交易对交易双方的成本支出是巨大的。出于自利性，交易活动中往往充斥各种欺诈行为，如交换品质量的隐瞒，而囿于没有正式的诉讼渠道，这种由欺诈导致的交易一方的经济损失往往是得不到补偿的。这里的“欺诈导致的经济损失”就是交易成本的雏形。可见，交易成本是额外支付的成本，不属于物品本身的成本范畴，但由交易方来承担。而且，只要有交易活动，就必然存在交易成本。除非像孤岛上的鲁宾逊·克鲁索的经济生活状况，不与他人发生关系，没有产权归属问题，没有交易活动，个体除了精心算计孤岛上的稀缺资源及其利用，根本不用考虑支付实施产权、信息搜索、签订合约等交易成本。这也是张五常所说的最广义意义上的交易成本，即一切不直接发生在物质生产过程中的成本。当然，这种隔离文明世界的经济活动只能是一种乌托邦，现实是充满交易及承担交易成本的经济世界。随着交易活动的多次重复，理性的人们渐渐发现，摆脱欺骗行为，建立有效合作，最好的办法是创设制度，用规则的形式约束交易行为，从而使交易及成本支出变得有预期，由此交易制度得以产生和发展。质言之，制度的产生是为了限制欺骗行为，提高合作预期，降低交易成本的目的。这也是包括以诺斯为代表的新制度经济学派的基本观点，他们认为制度是为降低交易成本而创……是人有意识的思考和行为的结果，而制度反过来又限制人的行为。
制度的出现虽然降低乃至消除人们交易行为的不确定性和影响的负外部性，但并不等于交易成本的消失，因为创设制度、维持制度、实施制度、选择制度和使用制度，都会带来相应的成本，也即制度成本。由此，当交易活动被制度化后，有关信息获取、交易谈判、合约制定、产权安排、监督执行和制度变迁等交易成本就演化成一系列制度成本。“当针对某种类型交易的制度产生时，交易成本就在这种制度的范围内转化成了制度成本。”显然，这些制度成本也只能由交易双方来承担。需要指出的是，这种推演过程只是基于无限理性的结果，即混乱的交易秩序最终都会由制度得以规范和限定，而实际上有许多交易成本并没有被制度化。因此，从总体趋势来看，制度成本只能是无限接近交易成本。
据此，能否认为制度性交易成本就等于制度成本？所谓制度性交易成本，就是企业因使用各类公共制度而支付的成本，如国家的宏观调控制度、产权制度、税费制度、融资制度等各层次的制度。它是属于企业自身经营性成本以外的、受制于政府制度性安排的外部成本。而制度成本概念中的“制度”显然不单是指公共制度或政府制度性安排，也包括交易双方之间订立的合约等私人制度。这些私人制度在一定范围内也能协调和规范交易秩序，不需要政府的介入。因此，从概念范畴来看，制度性交易成本是制度成本的一部分，是广义交易成本的一个子集。
上述对制度性交易成本的理解，有助于厘清制度成本与交易成本、制度性交易成本与制度成本的混淆；也有助于明晰政府与市场、政府与企业之间的边界，规范政府的经济职能。由此，对降低企业制度性交易成本的内涵理解需要把握：第一，公共制度或政府制度性安排的存在具有客观性和一定的合理性，它为市场交易和企业利润的实现提供了保障，但当支付这种制度的成本超过一定的限度时，其合理性就不存在了，需要加以剔除或创设新的制度。第二，降低企业制度性交易成本的关键是明确非必要交易成本的边界。制度性交易成本包括具体交易中静态的、清晰的制度性交易成本和制度演进中动态的、模糊的制度性交易成本两类。其中第二类成本就属于非必要交易成本的范畴，是应予以消除的成本。也即，既有的交易制度与交易行为的不适应性所发生的成本，才应是予以降低和消除的主要的制度性交易成本。第三，制度性交易成本通常是企业自身努力无法降低的成本，属于政府制度性安排的成本范畴，主要有赖于政府转变职能，简政放权，实施公共制度的改革与创新，为企业生产和经营创造便利条件。
二、降低企业制度性交易成本的主要阻力
依据前文对企业制度性交易成本的界定和理解，接下来对当前我国降低企业制度性交易成本面临的主要阻力进行探讨。
（一）政商关系畸形发展。
良好的政商关系维护是企业生存与发展的重要基础。党的十八届三中全会以来，我国的政商关系获得很大的发展，新型政企关系正在形成，政府职能边界不断明晰，企业的市场主体地位不断提高。相应地，企业承担的制度性交易成本不断下降。然而，在这个变化过程中，仍有一些现象没有消除，甚至还衍生了一些新问题，对企业降成本构成了阻力。具体表现为：第一，“卡要”现象仍然存在。所谓“卡要”，这里特指企业用于维护政商关系的支出。据调查，一般企业用于维护政商关系的支出超过其销售收入的1%，即便是小型企业，每年也有上百万元用于这种支出。第二，“不作为”的现象比较突出。在高压反腐以及官员问责背景下，缺乏激励的政府官员害怕被扣上“官商勾结”、“权钱交易”的帽子，尤其害怕与民营企业家打交道，怕与他们走得近后说不清，往往对企业申请办理的事务采取观望、拖延、推诿等不作为办法，致使企业承担较大的时间成本、机会成本和人力成本。“随着反腐败斗争的深入，一些政府部门和领导干部又走上另一个极端。他们对商家敬而远之，该办的事不办，生怕被冠以‘权、利输送’之名；商家到政府办事时，‘门好进了、脸好看了，事却难办了’。不论是官的乱作为还是不作为，都是政商关系病态的表现。”第三，法规惩罚弹性大。正是因为法规中对相关违规企业的处罚弹性大，才给有关部门“卡要”提供了机会。这种执法尺度与关系亲疏程度的关联性的建构，使得企业“疏通”官员与否直接影响其相对收益。显然，这不利于公平竞争和企业减负。
（二）权力下放执行阻滞。
权力下放执行阻滞是降低企业制度性交易成本面临的核心阻力。可以说，权力不下放或空转，降低企业制度性交易成本就成为一句空话。当前权力下放面临的执行阻滞问题具体表现为：第一，降成本的政策在基层落实难。这种现象可以表征为“上面政策和下面执行呈现‘两张皮’”。据相关调查，企业拿着降成本的红头文件去基层办事，往往找不到“庙门”，被“我们还没弄明白，你们先等着吧”等托辞所推诿。降成本的政策形同虚设，简政放权遭遇“中梗阻”。第二，权力下放基层后“接不住”或“不想接”的现象较为普遍。此类问题针对的主要是基层人员编制少且工作能力欠缺，审批权下放与审批事项多、工作量大导致基层办事人员数量相对不足的状况。“中央将行政审批权下放到地方以后，减少了中央部委的审批程序和时间，但没有解决基层的审批效率问题，甚至在审批权力增加以后，地方的审批时间延长了。”一些受访企业反映，以前跑跑一周能办完的事，现在网上申请要一个月才能批下来。原本是提高效率的网上申报却变成企业口中的“耽误时间”。网上办公自动化、协同化、效率化的优势没有得到充分体现。第三，降成本的政策文本笼统，缺少配套细则和具体措施，较难操作。即便有许多相应的政策解读，但对企业来说，仍然难以理解和把握。如对企业境外融资的放开，原本是利好，但由于缺少相应的配套细则，企业不敢做，害怕踩了偷税漏税的“雷”。
（三）降低企业税负困难。
税费是企业承担的制度性交易成本的重要组成部分，降成本的成效关键是看企业税负的减少。毋庸讳言，“营改增”等降低企业税负措施的出台，确实大大减轻了企业负担。然而，由于体制机制的障碍，降低企业税负仍遭遇阻力。相关调查发现，“税收指标”、回溯性收税、过头税等税负问题大量存在，企业不堪负重。具体表现为：第一，税费名目多而杂。在我国企业缴纳的税费至少包括增值税、营业税、消费税、城市维护建设费、教育费附加和防洪费等六种，以及原来已不收现在又开始收缴的耕地占用费、租赁费等。第二，以定指标的方式收税。也即，各个企业应缴纳的税费由税务部门年初制定指标，而不是按企业实际的经营状况征收。显然，这与营改增、降成本是背道而驰的。“当地方政府面临财政压力时，强化对辖区内企业的税收征管就成了增加收入的一种可行手段……一些地方政府甚至直接向辖区企业‘摊派’税费来攫取税收收入。”第三，部分收费标准、操作方式不合理。尽管一些收费项目依法合规，但却不合乎情理，由此给企业增加了负担。如残疾人就业保障金的征收，标准就偏高——要求残疾人就业人数占企业总员工数的1.5%。毋庸置疑，这个比例对于劳动密集型的企业来说，就是一笔巨大的开支。
（四）评估检测乱象频生。
评估检测原本是保证企业安全生产、提高企业产品质量、服务企业生产效能的正外部性行为，现如今却蜕变为政府部门敛钱的工具，成为降低企业制度性交易成本面临的又一障碍。对企业来说，评估检测不仅花钱，更费时费力，由此消耗的成本相当巨大。当前的评估检测乱象主要表现为：第一，评估检测种类繁多。在我国项目评估、产品认证、设备检测等行政性服务名目十分多，而且收费颇高。企业开门营业，安全、质检、土地、规划、环境、消防、能耗、职业卫生等前置性许可都需要做，不评估检测不行。而且，对于企业来说，几乎每个月都要“迎评”。企业每上一个项目，开始、设计、验收三阶段分别要做预评价、专篇评价和验收评审。第二，第三方评估问题严重。近年来，尽管引进了第三方评估，但评估的种类及花费并没有多少改观，企业负担并没有减轻。尤其是“红顶中介”问题突出。它们通过与政府相勾结，对认证、审查、评估、收费等审批权限实施行政垄断，限制资质数量，致使市场竞争萎缩，中介服务耗时长、收费高、态度差等问题频生。第三，评估检测形式化且重复。相关调查发现，企业每新上一台设备、设备更换车间、生产线重组等都需要做环评。在省里得到认证的评估，到市里、开发区，需要重新评估认证；产品销售到外省，也要重新认证检测。质检机构的检查更是形式化，有的质检机构到企业检查，连检查设备都没带，完全是为收费而来。
以上所列的四类问题是当前我国降低企业制度性交易成本面临的主要阻力。当然，降低企业制度性交易成本面临的阻力还有很多，譬如“融资难、融资贵”带给企业的交易成本、城市拆迁导致企业“搬家式死亡”以及各种具体的企业制度性交易成本等阻力。最近频繁报道的国内企业到国外投资办厂，其中的原因与国内综合成本尤其是制度性交易成本剧增不无关系。可见，在我国降低企业制度性交易成本阻力众多，压力巨大。
三、降低企业制度性交易成本的路径思考
降低企业制度性交易成本主要应通过政府自身改革来实现，尤其是通过简政放权、放松管制、结构性减税等改革来推动。具体包括以下四个路径。
（一）重构新型政商关系。
重构新型政商关系是降低企业制度性交易成本的根本前提。所谓新型政商关系，是指政府与企业在法治的基础上建立起来的平等、合作、独立与互补的关系。这种新型政商关系与市场经济相适应，具有非人格化特点，其核心体现就是“亲”“清”，也即，政府和企业之间，既要有关怀与帮助，也要严守规矩与边界。政府官员既不能乱作为，也不能不作为。质言之，“亲”是驱动力，“清”体现规范的要求；“清”是“亲”的前提和条件，“亲”是“清”的着眼点和落脚点。只要政商“清”，机会均等、公平竞争环境才能建立起来；只要政商“亲”，才能调动企业家的积极性和增强中国经济活力。
重构新型政商关系需要做到：第一，夯实政商关系的社会价值体系基础。构建以民主法治和官商二元化为核心，以平等服务、清廉正派和守法诚信为支撑的社会价值体系。也即，人人平等、政商平等、政府主动服务商家和民众的平等服务精神；公私分明、认清是非、守住底线、不贪不腐的清廉正派意识；以及依法管理、守法经营、诚信经营的守法诚信价值。第二，用制度明晰权力与市场、政府与企业、官员与企业家之间的关系。具体包括：制定权力清单，遏制公权力无边界运行，如量化公权力的数量，明确权力的行使流程，公开权力清单等；出台《商会法》，规范商人的有组织行为；坚持依法反腐常态化，建立预警机制，改变“事后反腐”的被动局面；等等。第三，完善政商关系的监督网络。从政治制度、社会力量、网络媒体三方面建立全方位的政商关系监督机制。具体而言：将政商合作列入人大决策议程并保持中央政府在处理政商关系上的超脱性；引导社会大众力量监督政商关系；运用网络、手机等新媒体的便捷、交互、扩散的功能，加大对官商勾结、行政性腐败、权钱交易等行为的举报和曝光。
（二）推进权力下放落实。
推进权力下放的落实是降低企业制度性交易成本的关键举措。权力下放红利的释放过程就是制度成本的削减过程。降低制度性交易成本的关键，是让“看得见的手”习惯缩手、放手，从而释放市场活力……健全问责机制，扎紧问责的制度笼子。让“权力”把该放的放到位，该管的管起来……规范政府权力，厘清政府和市场的关系，从而肃清制度性交易成本中的“灰色地带”。
推进权力下放落实需要做到：第一，以法治推进权力下放的落实。法律制度是权力下放的基本保证，必须按照权责一致、权能匹配、权属清晰的要求，把权力下放到位。这也是应对权力下放基层“接不住”问题的根本举措。为此，要科学界定各级政府行政权力边界，限制和取消不合理的政府行政权力，构建将各级政府的权力关进制度“笼子”的制度建设以及法治体系。将人力、物力随同权力下放而下放，并制定出台配套政策加以监督指导，担负起权力下放的相应责任。第二，运用权力清单倒逼权力下放的落实。解决权力下放的落实问题，关键是通过加快权力清单制度建设，促进权力的公开与透明运行。具体包括：各级政府权力清单要细致化、程序化，列出详细规则和操作程序；让审批的前置条件、程序、报送材料、告知义务、审批和许可时间等公开透明；建立裁量权基准制度，量化裁量标准，减少自由裁量权并公开行政执法及其处罚裁定。第三，加强权力下放后地方党政干部考核制度建设。应对权力下放的基层“不想接”的问题，关键是构建适应新常态下党政干部考核制度。通过建立和完善新的指标体系和考核办法，推动解决部分党政干部在推进改革、经济建设和社会发展上“宁可少一事”、不敢作为、不敢担当的现象和问题，尤其是基层人员在审批过程中表现出的推诿和不作为问题，从而调动他们的工作积极性和主动性。第四，加强权力下放后的政府监管建设。权力下放与政府监管密不可分，前置审批减少意味着更多事中事后的监管。在政府监管理念上要强化法治、公平、责任意识；在监管体系上要制定科学有效的市场监管规则、流程和标准；在监管方式上要加强创新，提高监管效能，实行诸如综合监管与执法、随机抽查监管、“智能”监管和社会监督等监管方式的结合。
（三）着力降低企业税负。
降低企业税负是降低企业制度性交易成本的基础环节。在当前供给侧改革过程中，推进结构性减税，降低企业税负，正税清费，营造公平的税负环境，这对于实现“结构性改革”、促进经济结构的转型意义重大。结构性减税，又称制度性减税，是指永久性的减税和降低边际税率，具有长期性和稳定性的特点。“加大结构性减税力度……针对不同行业状况适度降低税率……在结构性减税方面推出更多实质性举措，对于降低企业负担、增强企业竞争力、提高供给效率和质量都会产生积极影响。”
降低企业税负主要应从推动税制结构重构和加快营改增改革着手。具体而言：第一，加强税制结构性改革。以供给侧财政改革为动力，推进税制结构的转变，建立直接税与间接税相结合的税种结构，改变以往以间接税为主的单一税种结构，促进人力资本、物质资本等要素的有效配置。尤其要对间接税的税基、税率、税目、税种等给予大幅度降低和压缩。同时，要针对不同行业出台税收优惠政策。譬如允许集团型企业范围内各企业盈亏互抵，并以互抵后的利润总额作为计税基础，降低企业税负。出台针对小微企业减轻税负的专项政策，把落实小微企业税收优惠政策作为“一号督查”事项和绩效考评事项。准许高科技企业与部分受行业周期影响的实体企业按营业收入一定比例，税前提取创新基金，并将其视同成本列支，准予所得税前扣除。第二，全方位解读营改增政策并促进企业税负公平合理。进一步逐一梳理可抵扣进项税的成本费用项目，实现抵扣凭证应取尽取，进项税额应抵尽抵，分析全面实施营改增可能遭遇的问题及应对办法。对因税改造成税负增加的企业给予补偿，促进企业税负公平合理、保证营改增改革平稳推进；并且采用多档次的增值税税率，调整增值税税率水平与结构，实现行业税负的优化与相对公平。第三，合理规范营改增的税收筹划。包括销项税额上做减法和进项税额上做加法；完善企业合同条款以避免不必要的涉税损失；完善企业内部纳税规章制度，防止系统性的涉税损失；通过上下游客户的谈判，转嫁必要的税负。
（四）优化评估检测制度。
优化评估检测制度是降低企业制度性交易成本的重要抓手。包括评估、认证、检测、审批等在内的行政服务制度是企业当前承担的主要制度成本。最近，工信部中小企业发展促进中心关于企业负担的一份调查数据显示，有20%的企业认为行政审批及监督检查负担有所减轻，同时也有60%以上企业希望“取消不必要的审批手续、降低制度性交易成本”。因此，改变政府服务模式、监管模式，完善企业评估检测，营造良好的营商环境，仍然是降低企业制度性交易成本的重中之重。
优化评估检测制度需要做到：第一，整合评估检测项目。对于要提供同样的材料，走相似程序的评估检测项目“合并同类项”，降低企业成本。允许有资质的第三方机构出具一揽子的评估报告，各个部门都认可，并且加快实现产品认证的各地互认，破除地方保护的壁垒。第二，进一步规范中介服务机构。根治“红顶中介”的越位问题，关键是在法律层面规范中介与政府的关系，建立放权、限权、分权的权力运作与监管机制。主要包括：彻底斩断中介机构对行政部门的权力依附，防止行政部门利用职权指定或变相指定中介机构提供服务；科学合理地取消各类保护政策和准入门槛，进一步放开中介服务市场，让其他具有同样资质和能力的机构有平等的竞争机会；稳步推进中介机构产权改革，实现中介机构设置和人事安排的完全市场化，最终建立“市场开放、竞争有序、执业规范、收费合理、服务高效”的服务保障体系。第三，精简审批环节。就是按照服务标准化的要求，对部分审批前置条件和材料的压缩与取消，进一步放宽企业经营的登记条件，加快实现企业“一照一码”、 “五证合一”、“一照多址”、“集中办公”、住宅商用登记改革，全面落实国务院关于审批前置项目的清理与取消，建立前置改后置事项的共同监管机制。第四，建立健全企业年报公示制度。积极推进统一商事登记立法，建立完善的市场主体准入机制；完善公司信息公示体系，及时、准确、完整地向公司交易相对人传递公司的各项重要信息；从抽查标准和抽查程序两个方面完善企业报送信息的抽查制度；构建市场主体信用信息公示体系，完善信用约束机制；明晰企业年报公示各方的责任，即管理部门公开企业有关信息的权力和责任与企业报送年度报告的责任和义务。
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