【海图新译】特朗普的外交政策在走下坡路
海图新译——
《特朗普的外交政策在走下坡路》
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原标题：Reckless Choices, Bad Deals, and Dangerous Provocations ——Trump’s Foreign Policy Is in a Downward Spiral Toward 2020
来源：Foreign Affairs
哈尔·布兰兹（Hal Brands），约翰·霍普金斯大学国际事务教授。
内容摘要：美国正在为糟糕的政策付出代价。展望2020年，特朗普的外交政策仍然在走下坡路，事态或许更加不妙：选择鲁莽糟糕、局势无暇扭转、危险的挑衅频发。未来，为弥补特朗普政策带来的负面影响，美国需要大量的修复工作。
超级大国有许多犯错空间。不像小国，他们可以摆脱许多失败政策带来的影响。他们的重要性和影响力可以弥补低下的治国水平，但最终所有人都要为糟糕的政策买单。而现在，美国正在为糟糕的政策付出代价。
随着特朗普总统任期第四年的临近，他面临着自己政策带来的几乎无处不在的损害。特朗普政府已将自己陷入同伊朗、朝鲜、委内瑞拉的外交死局中。它破坏了原本美国为结束阿富汗战争所做的努力。中美贸易战带来的经济损失正在增加，而中国并未表现出放弃的迹象。同时，特朗普同同盟关系的破裂使美国愈发脆弱和孤独。
三年来，特朗普玩弄着美国的权力——未仔细思考美国的赢战策略和几率便挑起战争、破坏达成目标所需的关系，并回避展开超级大国必需的系统性政策。这些疏忽的代价也终于如期而至。
2020年，事态或许会更加糟糕。特朗普一直称自己为最棒的交易者，随着总统大选的临近，他也将更迫切地希望做出外交上的突破。但美国的竞争者们目睹着特朗普的困难境况，他们将让特朗普只能达成糟糕的交易或无法达成交易。他们甚至可能采取更激进的策略为在困境中挣扎的美国施加压力。尽管拥有少量建设性的举措，特朗普总体的外交政策轨道是下行的。然而，第四年或许将是最危险的一年。
充满糟糕选择的一年
对应特朗普在位的每一年，他的外交政策在各个阶段逐步展开。2017年，“成人轴心”（axis of adults）主要由国防部长詹姆斯·马蒂斯（ James Mattis）、国务卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）和国家安全顾问麦克马斯特（McMaster）组成，他们抑制了几乎所有特朗普最具破坏性的冲动。2018年，特朗普冲破了拘束，任命了更多顺从的顾问以实现自己的政策取向——例如退出伊朗核协议以及对同盟惩罚性地征收关税。今年，2019年，已经成为危险的一年，因为特朗普缺乏考虑有时甚至自相矛盾的政策已经开始让他尝到苦果。而2020年正在成型为充满糟糕选择的一年：特朗普的策略将终于被揭露，他的选择将减少。
想想美国对于这三个“流氓政权”的政策状态，他们耗费了美国政府过多的注意力。在委内瑞拉，总统尼古拉斯·马杜罗（Nicolas Maduro）正在以长远角度巩固政权，特朗普用武力进行政权更替的威胁则变成了无谓的咆哮。同样地，在朝鲜，特朗普最大程度的施压和干涉也并未能推进无核化进程。尽管朝鲜升级了核武器和导弹装备，特朗普仍坚持幻想自己解决了这个问题。在波斯湾，特朗普退出伊朗核协议之举也得到了回击：面对美国制裁，伊朗开展了最大规模的施压运动，它攻击波斯湾的油轮、打下美国无人机并对沙特阿拉伯的石油基础设施进行了戏剧性的攻击。随之而来的危机搅乱了全球石油市场，并表明特朗普无意摊牌，否则他的对抗政策必然会引发冲突。特朗普政府是分裂的，一边努力想要加强对伊朗的施压，一边特朗普又因个人的想法希望通过谈判让伊朗得以顺从，尽管他已退出了协议。
特朗普的政策在其他地区也惹上了麻烦。在阿富汗，特朗普寻找谈判途径以结束战争，这是合理的。但他同时透露出在2020年11月前撤出美国军队的希望，削弱了外交官的权威。同时，与特朗普吹嘘贸易战可轻松获胜相反，他同中国的商业战争也并未如计划般展开。相互增加关税的确对中国经济造成了伤害，但也为美国经济带来了衰退的压力。中国政府最初试图达成协议，但现在对特朗普寻求的经济大妥协几乎没有兴趣。特朗普采取强硬手段对付一个不断成长的挑战者，这一点值得赞扬。五角大楼聚焦中国的国防策略也是积极的一步。但是在近三年中，特朗普政府仍未研究出同中国竞争的全面策略——一部分原因是美国的注意力并不在中国，而在委内瑞拉、朝鲜和伊朗。
在一个剧变频起的时代，即便是超级大国也需要同盟。但特朗普公开攻击同盟领导者、单方面退出国际协议、对美国亲密盟友征收惩罚性关税，这些都削弱了美国政府为应对短期危机，如波斯湾危机以及中俄带来的沉重长期威胁所需的关系。例如，美国的欧洲盟友犹豫着是否跟随特朗普的脚步抵制中国在世纪5G电信网络上的主导权。这既是因为特朗普政府难以做出有意义的协商，也是因为他们担心美国最终同中国达成双边的贸易协定而将他们弃之不顾。同样地，欧洲盟友们也并未追随美国同伊朗敌对（即便他们认同美国将伊朗判定为攻击沙特的幕后主使），同时他们通过创建绕开美国制裁的机制以为削减美国财政权力作长期努力。
平心而论，特朗普一些更具有建设性的政策是值得赞扬的，例如适当地增加美国和北约在东欧的影响力、增加对乌克兰的防务援助、主导提升了急需增加的国防预算。他的直觉认为中国对美国利益产生了严重威胁、美国同盟需要更新、无拘无束发展的经济一体化并非没有坏处等说法都不能说是无稽之谈。即使是特朗普随意的政策，也让美国的对手面临着压力。但是，外交政策最重要的还是结果，特朗普政府在特朗普提出的许多核心议题上都相对少有成效。
这其实并不出奇。自从特朗普上任以来，他便忽视着制定政策的“装置”工作——确立目标和重点、将目标与实际能力对比、实际地评估美国的竞争对手和地缘政治环境、以系统性和规范的方式进行谈判，反而四处得罪别国、带来许多危机，同时减少了美国总体上的外交成效。这一方式的代价已经显而易见了。
无暇扭转局势
正常的政府会借此机会订正政策制定环节中的错误、稳定国家状态。然而特朗普政府处于空心状态，其中人员调动频繁、许多中高级职位空缺，它没有足够的人力以很好地扭转局面。特朗普总统最近任命了一位新的国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩（Robert O’Brien）和一位备受尊重的亚洲事务顾问马修·波廷杰（Matthew Pottinger）为副国家安全顾问。然而这些官员似乎不大可能拥有变革的权力。国家安全工作的程序最终反映着总统的个性，而至今特朗普表现出无法自省的特点。当政策失败需要政府承认错误时，以及在制定和执行有效的治国方略需要纪律来维持时，自省都必不可少。在特朗普总统任期的最后一年，人员或有变动，然而政策质量可能并不会大幅提升。
因此，对于外交政策的制定，2020年或许是美国艰难的一年。美国将立马面对多重危机和关键性的抉择。即便一个政府竭尽全力，同时应付几个挑战也已经足够困难。当掌权的团队人手不足、总统的表现难以捉摸时，更是困难重重。最好的情况是美国能够熬过一个个危机、挣扎着处理好问题以度过2020年并有效地发挥它的巨大力量。
然而还有另一个可能——这种可能性看起来不错，实则可能有非常大的危害。特朗普自诩为优秀的交易者，认为威压只是谈判出满意条件的前奏。随着2020大选的临近，他可能感受到了用成功的交易以展示胜利、履行承诺的压力。一份同塔利班的和平协定将会成为特朗普的优先选项（尽管他公开称和平谈判已结束）。所以，这样的交易会缓和美国同伊朗的危机及与中国的贸易战。布鲁金斯学会（Brookings Institution）的托马斯·怀特（Thomas Wright ）写道，特朗普将由对抗转向外交。近来同特朗普决裂的约翰·博尔顿（John Bolton）是最后一个强烈反对这一计划的官员。
问题只有一个：特朗普缺少谈判资本而他的对话者深知这一点。阿富汗的塔利班完全有理由认为特朗普在2020年11月前的日子里变得更加绝望和易受摆布。中国领导人看到了特朗普在股市不振时的提心吊胆，可能坚定了中国政治体系更能抵挡贸易战伤害的想法。朝鲜领导人金正恩在特朗普过早宣布核外交的胜利时，能判定他无法察觉一个新危机的浮现。伊朗人发现特朗普言辞强硬、激进地进行制裁，却并不想要大型的外交或军事危机在海湾地区产生，这是他一贯自相矛盾的风格。
因此特朗普的谈判对手在极力讨价还价前不会急于签下协定。伊朗人对特朗普提出的在联合国大会发起对话并不感兴趣，他们明确表示希望能先解除严厉的制裁。当特朗普试图进行戴维营峰会（Camp David summit）以结束在阿富汗的战争时，塔利班压根不予理会。中国也似乎放弃了早前同美国在讨价还价上达成协定的尝试，既因为他们担心特朗普会置之不理，也因为他们似乎认为自己抢占着先机。
特朗普或许甚至会发现施压策略并不仅仅是他能使用。如果朝鲜认为特朗普处于艰难的政治境地，他们为什么不通过一些精心设计的挑衅来增加影响力呢？金正恩近来的短程导弹测试似乎便是在运用这一策略。类似地，如果伊朗察觉到特朗普既充满敌意又脆弱不堪，为什么不使用导弹、特种部队以及其他独有的优势来增加胜算呢？这恰恰是自2019年初特朗普对伊朗施加“最大经济压力”起作用后伊朗所用的剧本。这一基本的策略——在美国明显弱势时通过施压获得好处——也对其他竞争对手有巨大的吸引力。2020年与其说是外交突破的一年，不如说是充满危险挑衅的一年。
国际主义复兴？
更糟糕的是公众舆论领域中美国在世界所展现的角色。许多评论员认为特朗普2016年大选获得的胜利预兆着美国从世界领导位的退出。不然的话，美国人到底为什么要选出这样一位领导人？他可是猛烈抨击美国在二战后建立的世界秩序的诸多特征呢。有趣的是，在特朗普成为总统后，美国人的观点稍稍增加了国际主义的偏向。
最近的民意调查表明美国人对自由贸易的支持自2016后有了相当大的提升。对关键军事同盟和军队驻扎海外的支持也同样提升了。即便大多数美国人并不在乎“自由主义国际秩序”，美国进步中心（ Center for American Progress ）最近做的民意调查显示显然大多数的调查对象都相信这一概念的通俗说法：“我们国家二战后在世界安全和经济事务上的领导和奉献为美国人带来了更加安全和繁荣的生活。”
的确，美国国际主义的政治基石仍有裂痕。同样的民意调查显示美国人在紧迫的国内问题解决前并不愿意去支持一个雄心勃勃的外交政策。而特朗普的当选也并未显著地影响公众对国际主义外交政策的支持。相反，美国人愈发支持一些特朗普强烈抨击的政策，例如贸易和同盟政策。这其中的原因难以阐明。但由于特朗普外交政策的支持率低达百分之四十，似乎他的领导确实提醒着美国人稳定、有建设性的领导的必要性。
如果特朗普在2020年败选，下任总统或许能利用上升的、受欢迎的国际主义来修复被特朗普破坏的美国在世界的地位。不过，看看过去三年所发生的以及接下来将发生的事情，未来还将有大量的修复工作要做。
本文由海图编译
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