【健康医疗】新冠疫情如何重塑国际援助
新冠疫情如何重塑国际援助
目前，许多公共卫生专家认为新冠病毒大流行正在制造二战后最具破坏性的人道主义危机，对公共医疗体系薄弱的发展中国家来说，它们比以往更需要紧急援助。但国内疫情的爆发以及随之而来的经济活动暂停让经合组织国家和欧盟等主要的援助提供者自顾不暇，从而导致脆弱国家（fragile states）和弱势群体更危险的处境。
一个首要的问题是，应对全球大流行我们需要多少援助？这些援助又有多少得到落实？
根据世卫组织第一阶段战略储备和应对计划的估算，2到4月共需6.75亿美元物资以支持该组织的全球协调、调研并未最需要帮助的国家提供必要的支持。而截至5月8日，世卫组织共收到5.36亿美元，另有1.98亿捐助尚未收到。其中，英国捐赠1.07亿美元，是目前为该计划最大的捐助国。颇具意外的是，科威特为该应急计划捐款6000万美元。而相比之下，传统的发展援助大国美国和德国各出资3000万，日本捐助4700万，中国捐助2000万，非国家行为体中，世卫组织设立的新冠疫情紧急应对基金筹资近8000万，世界银行捐赠3700万，欧盟委员会筹集了3400万，而盖茨基金会出资1000万，成为为该计划捐款最多的私人非营利组织。
相比之下，联合国发起的全球人道主义应急计划（HRP）的进展目前并不顺利。该计划预计在2020年内为疫情风险高，但由于国家治理能力缺失或政府合法性弱而无法应对紧急公共卫生事件的脆弱国家筹资66.9亿美元。截至五月初，该计划共收到8.12亿美元的捐款，仅完成预定目标的12.2%。具体来看，该计划募集的资金将用于支持23个国家，除海地、委内瑞拉、缅甸和乌克兰外全部位于中东及撒哈拉以南的非洲。每个国家需求的资金总数则通过包含三项指标的单位耗资加总计算而来，援助资金数量由布隆迪的3600万美元至埃塞俄比亚的3.2亿不等。其中，除苏丹已获得所需资金的18.8%外，其他援助接收国已经拨付到账的资金均不足总需求的10%，甚至大多数在5%以下。
除此之外，联合国还有区域应对计划（RRP）以及其他未列入专项计划的援助为未包含在HRP内或需要额外支持的HRP国家提供支持。不过这类援助的进展状况尚不如HRP--除伊朗已收到超过20%的援助外，大多数国家得到的捐助数未达到其需求的1%。被HRP和RRP两个项目录入的援助对象国，叙利亚的资金总需求达10亿美元，但截至5月初仅有170万美元的资金到位。这对过去7年饱经战乱，国内医疗卫生体系几乎破坏殆尽、联合国人类发展指数（HDI）排名接近垫底的国家来说无疑是雪上加霜。
除了上述喜忧参半的信息，国际援助还面临哪些挑战和潜在的风险？
应对全球性的突发疫情需要消耗大量资金，资金上的限制将不得不迫使部分捐助者调整捐助对象，一些与应对新冠疫情不直接相关的组织和项目也将面临资助减少甚至暂缓计划的局面，无论是应急性的赈灾项目还是着眼于长期的，如应对气候变化和关注女性赋权的发展援助，都不得不调整它们的议程。但一个根本的悖论是，气候变化与性别不平等并不会因为突发的疫情就不再威胁人类的福祉或是无关紧要。而因为保持社交距离和减少人际接触的必要性，许多组织也不得不削减人员和志愿者。在美国等市民社会发展程度高，非营利组织广泛深入公共生活的国家，慈善组织的日常运转依靠数量庞大的志愿者，而其中又以老年人和青年学生为主。由于老年群体感染新冠病毒后症状恶化的风险更高，许多老年人更谨慎地执行居家隔离，这无疑加剧了粮食银行等短时间内需求大增的非营利组织的运作压力。疫情所带来的国界关闭、更严格的边境审查以及物流运输能力的急剧下降也对援助物资的调配分发提出挑战。
世界粮食计划署指出，如果疫情期间有效的国际援助无法抵达动荡地区，超过一亿人口将在数月内面临饥荒。考虑到非洲之角史无前例的蝗灾和粮食减产，以及叙利亚和也门仍在持续的冲突，以及非洲和部分拉丁美洲国家本就脆弱的国家经济，疫情引发的连锁反应不容小觑。
此外，如果以发达国家为首的援助提供国无法从疫情带来的经济冲击中及时止损，减少对外援助的规模也是可以预见的结果。多年来，美国一直是国际援助的最大来源国。不过由于近年美国孤立主义的外交政策转向以及特朗普白宫对海外援助一直以来的批判态度（尽管据USAID及美国财政部数据，对外援助约占年度预算0.75%），大国国际援助的格局可能面临改变。继2018年美国国际开发署大规模预算削减后，据路透社报道，美2021财年预算草案提出进一步削减21%海外援助，包括紧急的医疗支援。而目前，特朗普的白宫已暂停缴纳世卫组织会费。
一个任何国际发展项目都必须面对的问题是，我们的援助是否达到了预计的效果？有效性是国际援助和慈善行动自诞生以来就面临的争议。赞比亚裔经济学家Dambisa Moyo 在她的代表作《援助的死亡》（Dead Aid）中曾激烈批判缺乏外部监督及影响控制的国际援助造成了最不发达国家的援助依赖，而名人慈善亦充斥着商业利益和聚光灯下的个人作秀。由世界银行、联合国发展项目（UNDP）或美国国际开发署（USAID）等科层化的国际发展巨头主导的援助项目常常被认为项目执行中浪费严重、充满霸权意识，并在操作中将发展问题简单地视作一种标准化的技术手段。以前文提及的联合国HRP为例，在该项目近67亿美元的募集总额中，超过10亿美元将用于项目运行及管理，且这一部分资金已经募集到总额的72%，金额和比例上都远超过给予任何一个国家的援助额。
不过，正如2019年诺贝尔经济学奖得主杜芙洛（Esther Duflo）所说，关于援助有效与否的讨论过于庞杂且往往演变成意识形态上的论争，因此无法从实证科学的角度给出确定的回答。而全球大流行级别的危机或许可以让人们重塑对援助组织的信心。毕竟，对脆弱国家中的弱势人群来讲，具有足够的专业知识和雄厚的支持网络，并可以在短时间尽可能多的调动并分配资源的国际性发展组织，未尝不是危机面前治理能力不足的政府的替代。更何况，鉴于一些发达国家早期放任新冠疫情发展造成的严重后果，这些现实也足以说服人们必要且及时的捐赠将有助于避免潜在的人道主义灾难。
编辑：王子豪
参考资料:
[1] DiannaRoy. (April 24, 2020). Will the coronavirus endanger foreign aid? Council on Foreign Relations. https://www.cfr.org/in-brief/coronavirus-endanger-foreign-aid-WHO
[2] WHO.Coronavirus disease (COVID-19) donors & partners: WHO says thank you! https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/donors-and-partners. Accessed by May 10, 2020.[3] UNOCHA, Financial Tracking Services. COVID-19 Global Humanitarian Response Plan(Humanitarian response plan). https://fts.unocha.org/appeals/952/summary. Accessed by May 10, 2020.[4] JeffMason. (February 9, 2020). Trump proposes a 21% cut in U.S. foreign aid in the budget proposal – officials. Reuters. https://www.reuters.com/article/us-usa-trump-budget-foreign-exclusive/exclusive-trump-proposes-21-cut-in-u-s-foreign-aid-in-budget-proposal-officials-idUSKBN2030Q5[5] WorldFood Program. (April 21, 2020). WFP Chief warns of hunger pandemic as COVID-19spreads (Statement to UN Security Council). https://www.wfp.org/news/wfp-chief-warns-hunger-pandemic-COVID-19-spreads-statement-un-security-council[6] DambisaMoyo. (2009). Dead Aid: Why Aid Is Not Working and How There Is a Better Way for Africa. New York: Farrar, Straus and Giroux.原文摘自《全球健康医疗动态汇编》总第58期
本期内容：
【新冠疫情下的全球合作】在全球疫情威胁下国际社会应如何确定人道主义优先事项？
【论文编译】《新冠病毒的抗体检测作用》
【经贸投资动态】全球战“疫”正酣 中医药出口或遇最好时机
【学者智库评论】伊朗令人费解的新冠肺炎应对措施
《全球健康医疗动态汇编》由暨南大学国际关系学院 / 华侨华人研究院 /21 世纪丝绸之路研究院与海国图智研究院共同出版，内容包括【全球卫生动态】、【公共卫生政策】、【经贸投资动态】、【智库学界评论】四个部分，致力于为各国在“一带一路”倡议下的健康卫生协同治理提供有价值的资讯。欢迎您通过关注海国图智研究院的公众号获取此刊物，我们也欢迎您的独到见解和建议。请有意订阅本刊的读者继续关注我们的公众号！欲获取原文请点击阅读原文处下载。
欢迎订阅
· 微信推送——请关注“海国图智研究院”公众号
· 网站推送——请收藏我们的网站www.intellisia.org （推荐√）
· 邮件推送——请扫描下方二维码登记邮箱信息，每日接收新鲜、深度的时政洞察
往期精彩回顾：