印度疫情下的法治观察之四——疫情战线拉长下的艰难政策选择

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张文娟

金德尔全球法学院副教授

金德尔全球大学印中研究中心主任

导言

像印度这样的民主制、发展中人口大国，疫情下如何在公共健康与复工复产，个人权利与集体利益之间进行权衡就变得更为艰难。从5月12日，莫迪与各邦首席部长的会议看，印度要放弃原来通过严格封国实现疫情拐点再大规模复工的想法，转向经济社会生活恢复计划优先，兼顾控制疫情。但从5月17日发布的封国4.0版看，社会生活恢复计划可能没有像前期部长会议时想象的尺度大。

继续封国抗疫v.复工复产

2020年5月12日下午，莫迪跟各邦首席部长召开了第五次视频会议，讨论5月17日封国结束后，是否还要继续封国，目前面临的经济困境及应对思路。与前几次相对一致支持继续封锁不同，现在各邦的声音出现了分化，像马哈拉斯特拉邦、孟加拉邦、比哈尔邦、旁遮普邦、特伦甘那邦等都积极支持继续封锁，但德里、安德拉邦、哈里亚纳邦等则希望部分或大部分解除封锁，包括对红色重疫区的封锁，恢复正常的生产生活。5月17日，内政部下属的自然灾害管理局发布了封国4.0的计划框架，禁止性内容已经公布，经济复苏允许的范围还在等政府发布进一步的指南。

从3月22日试探性封国开始，到目前，印度大约已封国超过七周。实际上，分了四个阶段：也被分为封国实验版（3月22日到3月24日）；封国1.0（3月25日到4月14日）；封国2.0（4月15日到5月3日）；封国3.0（5月3日到5月17日）。从5月18日开始，印度将进入第五个阶段——封国4.0阶段。

印度的封国包括实验版、1.0版和2.0版，是非常严格的，有些地方比中国还要严格，如将国内、国际航空中的旅客运输全部停止，国内火车中的旅客运输停止，公路运输也停止，出租车、私家车等不允许上路；快递公司只允许提供必须品，如牛奶、面粉、大米、蔬菜和水果等；商场、影院等都关闭。到4月20日之后，只在少数无感染区或感染很少的区域允许少量的复工活动。到封国3.0版之后，政府才进行区别化管理，如将全国分为严格封锁区、红区、橙区和绿区，并给与不同的生活、商业和工业活动自由。但到目前为止，全国性的乘客运输尚未放开。

从刚刚发布的封国4.0版的口径上看，该阶段仍然倾向于控制社会流动，但要兼顾经济发展，政策平衡更加艰难。虽然经济复苏措施尚未发布，但禁止性的事项已经发布，如国内、国际航空的乘客运输继续关闭；地铁继续停止运行；大、中、小学及其他培训机构继续关闭；酒店、旅馆等继续关闭，除非用作隔离或滞留人员临时过渡的；所有电影院、购物商场、健身房、游泳馆、公园、剧院、报告厅和其他类似集会场所等继续关闭，体育馆可开，但不允许有观众；大型社会性、宗教性、政治性、学术性、娱乐性、文化性等聚会被禁止；宗教性场所不对公众开放，宗教性大型聚会严格禁止等。这个措施看上去没有大家根据5月12日莫迪发言所解读的那样，大尺度放开经济社会生活。但是，大家还是可以感受到，莫迪政府在疫情战线拉长背景下的巨大经济社会复苏压力。

封国对印度经济的巨大压力体现在很多方面，有些甚至是印度独特面对的：

首先，如其他输入性病例国家面临的困境一样，印度大多数的病例集中在商业、工业或旅游业发达的城市，如下图媒体在4月中的统计所显示的，越发达和富裕的城市，感染数越高，这对政府平衡复工复产与控制疫情的决策带来很大难度。如下图所示孟买的感染数占了马哈拉斯特拉邦的61%，同在马邦的浦那占了12%，两者合起来占到该邦德73%；清奈的感染数占了泰邦56%，作为商业中心德艾哈迈达巴德占了古吉拉特邦71%，印多尔在中央邦感染数也过半。当然，从疫情控制和治疗看，疫情相对集中，且分布在医疗资源发达的地方，这对疫情控制有好处。但是，其负面作用就是，对经济打击大。这让兼顾疫情控制与经济发展的任何政策努力都变得更为艰难，甚至不切实际。

（来自Amitabh Sinha , Coronavirus numbers explained: 55% Covid cases in Tamil Nadu are from Chennai，India Express,May13,2020, https://indianexpress.com/article/explained/coronavirus-cases-tamil-nadu-chennai-mumbai-maharashtra-gujarat6407494/）

（来源，Surbhi Bhatia and Sriharsha Devulapalli, Mapped: The spread of coronavirus across India’s districts, Livemint, 19 Apr 2020, https://www.livemint.com/news/india/mapped-the-spread-of-coronavirus-across-india-s-districts-11587179250870.html）

其次，按国际贫困人口标准，印度还有近三亿人没有脱贫，靠日薪生活的人口比例尤其高，具体数字有各种说法，但根据专家估计，这次疫情会让4亿印度人陷入极端贫困，单2020年4月份，印度就有1.2亿人失业，城市失业率达到23%多。这意味着，印度封国的次生灾害更大。封国不仅仅是个简单失业问题，而是可能直接导致一些穷人在感染病毒而死还是饥饿而死之间做出艰难选择。虽然宗教和慈善组织在积极帮助穷人，但时间长了，这些组织也将面临资金困境。印度诺贝尔经济学家阿马蒂亚·森在封国伊始就提醒这一点，反对党也是穷追不舍，这让政府延长封国的抉择压力更大。再次，从经济发展角度，大的国际组织在预测印度2020-2021的经济增长时，也都不是很乐观，不过有高有低。惠誉国际的预测是0.8%，国际国币基金组织是1.9%，世界银行是1.5-2.8%，亚洲发展银行是4%。穆迪的前期预测是2.6%，到2020年5月8日，则将预测降到了0，但预测2021-2022年会弹回到6.6%。这些不乐观的经济预测，尤其穆迪的近期预测调整为0，再加上国内的失业和贫困压力，也是莫迪政府认真思考经济刺激的一个重要因素。最后，印度的经济结构也很特殊，不是经典经济学理论所论述的结构，而是服务业主导，制造业配合，这让印度经济在疫情冲击下变得更为脆弱。根据印度知名智库PRS立法研究中心的数据，2019-2020年，印度服务领域对GDP的贡献率为55.3%，工业领域的贡献率只有29.6%，剩下的是农业的贡献率为15.1%。在工业领域中，制造业占到78%，也即制造业对印度国民生产总值的贡献率只有23.1%。疫情之下，哪怕是口罩、防护服、呼吸机的制造，有制造能力的国家和没制造能力的国家，面临的挑战是不同的。印度驻华大使唐勇胜(Vikram Misri)说，印度疫情发展后，他和印度驻上海及广州总领事的就活跃在一线采购，也能说明这一点。疫情战线拉长后，其他必要工业品的需求也会变得迫切。这也是为什么莫迪政府在最近的20万亿卢比刺激计划中，重点强调“自力更生”及发展制造业的原因，当然这不是短期内能够解决的。在当下，颇具挑战的是，印度的疫情尚没有看到拐点，以万为单位的感染数突破，越来越加速，从2万到3万需要7天，从6万到7万只需要3天，而从8万到9万，只需要两天，昨天突破了9万。日新增病例也不断刷新高，从三周前（4月22日）每日新增病例不超过1500，到两周前（5月1日）每日新增2000多例，到一周前（5月8日）每日新增达到3000多例，到5月11日的新增病例竟然突破4000，到5月17日，竟然接近5000例。虽然与很多国家相比，印度感染数翻倍的速度还大约维持在11天，比其他国家高峰期的两三天翻倍还要慢一些，但是，没有人知道印度什么时间达到高峰。另外，疫情的快速增长，也让看上去医疗资源发达的城市面临着医疗资源挤兑的压力，如媒体5月14日报道，孟买可能已经面临着床位紧张，一些有症状的疑似感染者正被放入等待名单上。孟买有三万多例的感染者，孟买政府发布报告说，其中3%是重症感染者，27%是有明显症状者。媒体是根据孟买已有的床数，感染病例数，重症患者数等做出的计算，孟买市政府不承认普通床位紧缺，但认为重症感染者床位的确有点紧张。相信随着疫情的快速增长，其他一些病例集中的城市都会或多或少面临医疗资源挤兑的问题。

个人权利v. 集体利益

在个人权利与集体利益方面，最现实的问题包括，是否降低劳动权利保障标准以助力经济恢复；就因封国滞留的农民工，是继续就地滞留还是允许他们回家；另外是对那些滞留海外的印度人，政府是否积极撤侨。这些都基本在公众的压力下做出了调整，决策方向都对疫情控制有负面影响。

其一：是

其一：是否降低劳动权利保障以促进经济发展

与经济恢复很相关的一个重要因素是劳动权利保障程度，也是最近印度讨论比较多的。我们在前面的一篇《谁应该为疫情下的工人工资买单》中分析过，联邦政府为减低封国压力，一边倒的保护劳工权利，要求不要解雇、不要减薪，但遭到了企业界的很多抵制。经济的巨大压力，让一些邦走向了另一个极端，这也是印度联邦制给我们展示的一个有意思的现象。

北方邦是第一个提出放松要求的，5月8日，北方邦决定搁置印度三十多项劳动类法律，只执行《建筑工人法》（1996）（Building and Other Construction Workers Act）、《工人赔偿法》（1923 ）（Workmen Compensation Act）、《强迫劳动消除法》（1976）（Bonded Labour System (Abolition) Act）及《工资支付法》第5条（及时支付工资规定）（1936）（Section 5 of the Payment of Wages Act）。这意味着，与工业纠纷解决、职业安全与健康、工作条件及工会、合同工、农民工等有关的劳动法律都暂时不予执行。工时也允许从日八小时延长到12小时，周工作时间最长可到72小时，而且这种劳动法降低标准的执行将持续三年。在北方邦之后，中央邦也做出了类似决定，古吉拉特邦也跟随其后。

这些邦都是根据《工厂法》（1948）第5条中关于公共紧急状态下邦可免除大部分劳动法执行的规定，其生效需要印度总统的审批。但各邦的这种劳动执行放松，实际上得到了联邦政府的某种默许。联邦政府最近表示，印度需要劳动法的结构性调整，以作为更好吸引外资的重要举措之一。

随后，有人向有关高等法院和印度最高法院提起公益诉讼，要求法院宣布这些免除劳动法执行的规定无效。其中主要理由有三点：

第一：《工厂法》（1948）是在印度《宪法》颁布之前生效的，这些规定严重违背宪法第14条和第21条基本权利的规定；

第二：《工厂法》规定搁置劳动权利的前提是公共紧急状态，这次国家并没有宣布紧急状态，邦政府是越权的；

第三：允许邦政府放松劳动法执行，让那些脆弱的劳动者陷入绝境，也不符合福利国家的宗旨.

5月14日，国际劳工组织对一些邦大尺度放松劳工保护表达了关切，呼吁印度疫情期间的劳工保护能够满足国际标准，并希望政府积极促进劳工和企业的协商等。

针对公益诉讼和国际关注， 5月16日，北方邦对先前的政策做了一个小的调整，也即放弃工时12小时倒班的规定，但其他大部分保持不变。目前最高法院尚未对此正式回应。

其二：滞留农民工反乡

3月29日，封国后四天，印度内政部决定农民工就地隔离，担心他们将病毒带回本还未受疫情影响的农村。但是，此后公益诉讼此起彼伏，刚开始是为他们的生存问题，后来更多的是针对他们的回乡问题。比如4月18日，又有公益诉讼提起，要求最高法院指令政府允许农民工回乡，只要他们被检测是阴性的。媒体报道被滞留农民工的生存问题及焦虑，也让这个问题的解决变得颇为棘手。

5月3日，印度内政部允许农民工返乡，并同意安排火车专列送他们，但要农民工自己出800卢比（大约80人民币）的火车票。此后便有学者和律师提起公益诉讼，请求最高院指令政府免费将这些农民工送回家。但最高院没有对此表态，各邦的处理不太一样，像拉贾斯坦邦、旁遮普邦等，都要求农民工自己付火车票，火车票从600多卢比到800卢比不等。

有的农民工买不起，就选择徒步回家。结果5月7日发生了一次悲剧事件，16位农民工徒步从马哈拉斯特拉邦步行回自己的家乡中央邦时，疲惫的他们睡在火车轨道上，误认为封国期间，火车不会运行，却被疾驰而来的货运火车碾压而死。这一悲剧事件引起了社会的巨大反思。马哈拉斯特拉邦迫于压力，也决定动用邦紧急救助基金帮助农民工付火车票。到2020年5月16日，共有1074辆专列开通，140万农民工被送回家乡。但是，一些邦也在担心，农民工回邦之后带动的疫情扩散，如北阿坎德邦首席部长就担心25万农民工反乡后，会将本邦感染数增加到25000例。

其三：海外撤侨

前面在《疫情下的印度最高法院》中提到，从3月22日停航后，就有各种公益诉讼提起，要求最高院指令印度政府从海外撤侨，甚至科拉拉邦首席部长也给莫迪政府写信，希望从海湾国家撤侨。但印度外交部4月13日给最高院答复认为，海外撤侨不可行，主要理由包括，资源有限，对海外1300多万印度人撤侨不可行；这些人回来会进一步加大国内抗疫难度；在海外已经采取了一些帮助措施，他们不会面临很大困境等。但是，此起彼伏的公益诉讼还是让这个问题的解决变得迫切。不到一个月，也即5月4日，印度外交部同意海外印度人的撤侨申请，并从5月6日开始分阶段安排转机甚至用军舰将他们带回印度。价格也还算人性，大约每人需要支付单程16,000到100,000卢比（1600元到1万元人民币）的机票。5月6日开始，印度已经从美国、英国、菲律宾、中东、马尔代夫等开始了航班和军舰撤侨。5月7日第一批撤回的人已经到达印度。孟买专门改造了88个酒店3300多个隔离房间来对这些撤侨回来的进行隔离观察。首批被撤回的有15,000人，主要是滞留海外的劳工、孕妇、老年人等，分64个航班；滞留在马尔代夫的，则是用军舰撤回。目前登记撤侨的人还在增加，估计要有20万人。撤侨对疫情的压力，也很快变得明显。以科拉拉邦为例，前期已经一个多月个位数增长，但从撤侨包括农民工返乡后，5月14日，单日增加达26例。其他邦类似情况也很明显。

小结：政策纠结，一目了然

从上述的政策发展来看，我们可看到，印度在疫情战线不断拉长的现实背景下所面临的艰难抉择。在个体权利、经济复苏和通过封国进行疫情控制之间不停的摇摆，而且多数时候很难两全。

在5月12日的各邦部长与莫迪的视频会议上，莫迪的基本表态是，政府的封锁措施肯定会放松，比如火车的乘客运输从5月12日开始预定。但疫情发展是如此迅速，以至于5月14日铁道部又取消了正常预定，说直到6月30日都只开放运送农民工的特殊列车。

同时，莫迪在视频会议上表示，我们印度人的生活不能被病毒所控制，要将与病毒共存作为新常态，并提出了20万亿卢比的贫困缓解和经济刺激计划。他说，封国还会延长，但内容会有大的变动，如保持社交距离、戴口罩等还可以有，但复工复产也不能再耽误了。无非是想说，我们的封国无法等到疫情出现拐点再结束，而是要尽快放开，以拯救经济和穷人。

实际上在封国3.0中，这种大面积的复工复产及社交流动已经在很多邦开始了，这也是病毒数还在持续增长的原因之一吧。要是封国4.0要基本恢复正常或执行不严，估计疫情拐点的实现还会更漫长。

5月12日会议之后，很多人担心印度会不会为了复苏经济，而转向群体免疫的策略。但从封国4.0的态度看，印度至少在未来较长一段时间内还会积极抗疫，毕竟长期处于重疫情状态，对经济发展和穷人生存也是一样的不利。各家有各家的难处，印度政府能够在各种挑战下一直积极抗疫，也是不容易了。

编辑|闫喆

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