【独家访谈】对话张蕾：公共卫生规范在东南亚地区本土化
SOUTHEAST ASIA INSIGHT |《东南亚观察》
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VOLUME # 34SEE FIRST
对话张蕾：公共卫生规范在东南亚地区本土化
学者简介：张蕾，北京大学国际关系学院博士研究生，主要研究缅甸的宗教民族主义、公共卫生规范的东南亚本土化。
此次新冠肺炎疫情爆发以来，国际范围内缺乏在公共卫生领域的有效合作，以发展中国家为主的东南亚地区防疫表现相对稳定，从公共卫生角度上存在哪些优势？
首先，东南亚地区卫生合作经历了应对“非典、“禽流感”和“甲流”等多次地区突发传染病，已经形成了较好的公共卫生合作交流路径和互信基础。2003年SARS危机之前，东南亚各国不太重视区域内多边公共卫生合作，在世界卫生组织的组织架构中，东南亚国家被分散在西太平洋地区办公室和东南亚地区办公室两个地区分管机构之下，例如柬埔寨、老挝、马来西亚、菲律宾、新加坡和越南属于西太平洋地区办公室，而印尼、缅甸、泰国和东帝汶属于东南亚地区办公室。
SARS在该地区肆虐之后，东盟意识到其在公共卫生治理合作领域的严重滞后，于是迅速将SARS的防御范围从本土扩大到区域，协调防疫措施，建立防范体系，及时形成了区域合作。一方面，东盟在SARS疫情期间通过将公共卫生问题安全化，不仅让东亚地区认识到公共卫生问题是区域内的共同威胁，并且通过安全化的方式提升了公共卫生议题的政治优先性，从而开启了地区公共卫生合作。自此之后，东南亚各国不再作为世卫组织下的个体成员国，而是作为面对共同威胁和拥有共同政治承诺的集体来参与地区公共卫生治理，为地区卫生合作奠定了思想意识基础。SARS期间，东盟召开了一系列会议，例如东盟10+3关于SARS的卫生部长特别会议、中国-东盟关于SARS的领导人特别会议、东盟10+3关于SARS的劳工高级官员会议、东盟10+3关于防治SARS的民航论坛等。另外，SARS期间还形成了包括《东盟卫生部长关于SARS的特别会议联合声明》、《中国与东盟国家领导人关于SARS的特别会议联合声明》、《东盟国家领导人关于SARS的特别会议联合宣言》《东盟10+3预防和控制SARS和其他传染病行动计划》、《防治“SARS”传播的出境检验检疫行动计划》、《东盟10+3劳工部长会议联合声明》、等一系列政治声明和行动指南。
另一方面，东南亚还建立了一系列地区公共卫生合作机制，包括：东盟疾病监测网络、东盟流行病网络、东盟SARS防治网络、东盟疾病监测秘书处等。而在随后应对“禽流感”和“甲流”的过程中，东南亚地区的公共卫生合作得到进一步发展，除了主办多次区域卫生合作会议，发表政治承诺声明，还建立了一系列地区卫生合作机制来保证区域内多部门能够联合应对大流行疾病，包括：加强东盟疫病监测网络和10+3 SARS防治网络、建立中国-东盟公共卫生合作机制、中国-东盟公共卫生基金、“10+3”合作机制下的各国卫生部长会议和卫生高官会议的机制、禽流感区域基金、防控传染病和非传染病一体化机制、10+3卫生发展高级官员网络、10+3新发传染病项目、10+3现场流行病学培训网络、湄公河流域疾病监测项目等。
其次，以东盟为核心的东亚地区卫生合作在这过程中根据地区实际需要和地区敏感性，灵活调整国际公共卫生治理规范在地区内的实施内容、实施方式和实施重点，在尊重不干涉等重要地区原则的同时促进了地区卫生合作，有效推动了地区公共卫生治理水平的提升。
从目前“新冠肺炎”疫情爆发以来，我们看到了围绕东盟机制下的一系列地区卫生合作交流和合作机制发挥作用，包括：东盟10+3卫生发展高官特别会议、中国—东盟关于新冠肺炎问题特别外长会议、中国-东盟关于新冠肺炎疫情防控会议、东盟10+3新冠肺炎问题卫生部长会议、东盟10+3抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议等，还形成了《东盟关于协同应对新冠肺炎问题的主席声明》、《东盟10+3抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议联合声明》等政治声明。另外，东南亚地区对东盟10+3应设立应对公共卫生突发事件的特别基金、建立10+3重要医疗物资储备、鼓励10+3各方相互支持公共卫生人力资源开发和能力建设，以及发挥东盟公共卫生应急行动中心网络（ASEAN EOC Network）和东盟生物离散虚拟中心（ASEANBioDiaspora Virtual Center, ABVC）等机制作用达成了共识，这进一步强化了地区国家合作意识，提振了合作信心，明确了合作方向。
如何界定公共卫生治理规范的运作模式，与其在东南亚地区的落地？
《国际卫生条例》作为全球公共卫生治理的基础性规范，最初于1969年由卫生大会通过，目前使用的版本是2005年5月23日通过的《国际卫生条例（2005）》，简称IHR 2005。
2003年SARS爆发后，世界卫生大会同意加快采用修订后的《国际卫生条例（2005）》。《国际卫生条例（2005）》于2005年生效。其实，自1995年以来就提出了修订《国际卫生条例》的工作，但在SARS爆发之前缺乏外交动力。SARS爆发之后，2003年至2004年禽流感又在人畜之间传播，多次大面积传染病爆发的紧迫感加快了《国际卫生条例》在2005年被世界卫生大会通过的速度。《国际卫生条例（2005）》要求世界各国和世界卫生组织增强自身检测、报告和应对紧急公共卫生事件的核心能力，从而构建全球性公共卫生防御体系。《国际卫生条例（2005）》通过世界卫生组织网络、各个公共卫生组织以及跨国倡议网络“由上自下”进行扩散。然而，由于国家才是真正实施国际卫生治理规范的主体，因此，这种自上而下的规范扩散很可能导致同样的规范在不同国家和地区的普及和内化效果不同，进而影响不同国家和地区公共卫生治理能力的改善。
《国际卫生条例（2005）》要求各国及时、透明地自主报告疫情，在某种程度上与东盟不干涉传统相冲突，世卫组织对各国规范遵守程度的外部评估遭到不少东盟国家反对，有的国家甚至在为应通报的疾病暴发事件而苦苦挣扎，以适应经修订的《国际卫生条例》所要求的能力。因此，东盟认为需要利用IHR2005的实施过程和东盟的合作框架，设立一个补充机制来增强有关国家的卫生治理能力和加强区域内国家间的合作，这就需要根据地区实际情况对国家卫生治理能力的国际标准进行修订，使之与国际条例核心标准相一致的同时，也与地区实际能力相匹配。
因此，东盟主导了《亚太地区新发疾病防治战略(APSED)》的出台，其中，东盟秘书处也被纳入了APSED的行政体系，东盟国家可借此充分参与到国际卫生治理规范在东南亚的扩散进程中，并灵活根据地区特色进行重新阐释、改造和说明，这为国际卫生规范本土化找到了一条有效的实施路径。这条路径既实现了国际公共卫生治理规范要求的各国标准化能力建设，也遵守了东南亚地区的不干涉传统。目前，APSED已成为一个为各方合作提供指导的、统一的区域框架。它通过加强各国和本区域在管理新发疾病、防控疾病大流行的网络建设和能力建设，以期达到IHR（2005）核心能力要求所需的国家及地区能力。这种兼顾地区特色和国际规范要求的地区公共卫生治理实践也是在地区环境下对国际卫生治理规范的独特回应，以“区域框架满足全球义务”的独特方式实现了对国际公共卫生治理规范的遵守。
在公共卫生领域如何实现国家能动性与规范本土化之间的互动？
我认为，国家能动性贯穿于国际规范、地区规范与国内规范三者互动的动态中，是推动或制约三者间互动关系的重要变量。并且，规范本土化与国家能动性之间不是单向影响关系，而是一个持续的双向建构过程。一方面，规范本土化是对国家能动性进行规制和赋能的过程，另一方面，国家能动性的发挥是对规范本土化进行推动或制约的过程。
规范本土化与国家能动性的双向建构过程改变了规范扩散传统的“自上而下”路径，在地区内形成了既充分结合地区传统特色，又囊括国际规范核心特征的“自下而上”的规范扩散路径，有效推动了区域治理。
具体从东南亚地区的公共卫生治理来说，泰国等国家通过发挥国家能动性，促使东南亚地区在接受国际规范核心特征的同时，又充分考虑到地区敏感性、结合了地区特色，为公共卫生规范在东南亚的本土化找到了一条有效的实施路径，提供了思想基础、智力支持和遵约保障；而另一方面，泰国之类的规范倡导国也在推动规范本土化的过程中获得了规范性权力和地区领导力，在地区内创造了一种独特的权力动态。目前对国家能动性的研究中，学界多关注的是大国对规范扩散的影响，但是在东南亚地区，东盟作为一个由中小国家组成的集团，其对国际卫生规范的本土化适应还是很值得关注的。
中国在双边或多边领域同东南亚签订多项公共卫生领域的合作，以应对突发公共卫生事件与地区传染性疾病。公共卫生领域规范的本土化，是否能进一步影响公共卫生规范的常态化与可持续？
本土化后的公共卫生治理规范充分迎合了地区敏感性和治理目标，可以有效推动了地区治理能力的提升。尤其是，本土化的公共卫生治理规范充分考虑到了地区敏感性和地区特色，有助于国际公共卫生治理规范真正落地各国和各地区。东南亚的实践表明，本土化后的公共卫生治理规范根据地区情况灵活设定地方规范和能力建设标准，有效带动了地区内欠发达国家改善卫生治理，自觉遵守国际卫生治理规范的要求。而这种公共卫生规范的有效普及、内化以及真正推动了公共卫生治理能力的提升，反过来为公共卫生规范注入了持续演进的源源不断的动力。
东南亚地区无论是从经济发展水平、医疗水平与公共卫生治理能力，各国发展水平参差不齐，同时这也阻碍了东盟在公共卫生领域的集体行动与决策。而推动东南亚地区的规范本土化，是否能够进一步帮助东南亚地区改善医疗卫生水平？
我认为是可以的，但是这个过程是渐进的，甚至会像新加坡马凯硕教授所比喻东盟的发展那样“螃蟹走路般前进，走一步，退几步，缓慢而曲折的前进”。本土化后的公共卫生治理规范大大提升了各国在接受和实施过程中的舒适度和可实现度，充分考虑了地区内部治理能力不平衡和弱小国家的治理需求。
虽然这使得东南亚国家不一定能在世卫组织规定的时限内达到《国际卫生条例（2005）》规范的要求，但东南亚通过自主、渐进分层的方法，保证所有国家能通过持续互动以及围绕《国际卫生条例（2005）》在地区内的修订，产生一种普遍的区域义务感。
另外，这创造了一种集体治理方式，不仅为国际卫生治理规范融入东南亚地区提供了制度保障，也有利于稀释世卫组织在该地区两个管辖办公室之间潜在的分歧，促进共识达成。
并且，东盟秘书处作为行政中枢，这不仅能促进成员国、世卫组织和捐助方间的沟通，这种以东盟为中心的独特的政治技术伙伴关系极大促进了东亚各国对国际公共卫生治理规范的遵守。世卫组织的报告显示，东南亚国家通过对IHR（2005）国际规范的本土化适应并获得东盟的政治支持，其疫情检测和报告行为发生了积极变化，表现出较强的对国际公共卫生规范的遵从性，该地区各国对疾病监测和确认的能力持续增强，报告的及时性也全面提高。这和东南亚灵活根据地区实际情况对《国际卫生条例（2005）》进行了有效的本土化改造是密不可分的。
（采编：杨冰夷，海国图智研究院研究助理，现为研究院出版物《东南亚观察》
研究兴趣：亚太政治经济与外交，一带一路。）
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