【健康医疗】合作与未来：公共卫生危机中的社会组织

合作与未来：公共卫生危机中的社会组织

公民社会是政府系统与商业系统之外的民间关系的总和，也象征着政治领域和市场领域之外的民间公共领域，通常由各类民间组织构成。拥有“自愿性、自治性、非营利性、公益性”等特征的社会组织，也大多将自身功能定位于弥补市场失灵及政府失灵。新冠疫情正是这样一个需要社会组织参与的场合。自2020年1月以来，新冠疫情辐射之广，不仅在地理概念上波及全球，更在社会概念上影响了政府、企业，以及广大社会组织。
公共卫生危机之下，社会组织是否真的做到了动员社会资源并进行公益服务？在社会协调和危机管理方面，社会组织又是否暴露出亟待解决的积弊？社会组织发展的未来将在何处？本文聚焦于新冠疫情中的社会组织行动，重点研究公共卫生危机下社会组织的功能实现现状、调配与联动困境，以及未来的可提升空间。 疫情中，社会组织在行动吗？毫无疑问，不少社会组织在这场战“疫”中付出了努力，他们的身影在抗疫报道中也并不鲜见。在疫情中心，湖北省咸宁市民政局、咸宁市社会组织联合会印发《关于倡导社会组织依法有序参与疫情防控工作的通知》，动员大量社会组织承担志愿者工作，参与了当地的物资运输、社区防疫以及道口防控。在上海、广州、北京等地，许多社会组织也大都在武汉封城当天就以快于政府的行动速度展开了部署，依据自身定位与职能，重点开展物资供应和善款筹集等方面的项目。在专业援助方面，也有类似于“京鄂iWill志愿者联合行动”这样的线上合作，专门为武汉居民提供心理疏导与应激干预服务。无论是正式登记的民间组织，抑或是没有法人的公民自发组织，都通过不同方式提供了力所能及的帮助。然而，从总体上看，社会组织在疫情中的参与度仍不尽人意。以上海为例，民政局注册在案的17000多个社会组织中，只有1000多个参与到了抗疫服务中，占比还未到十分之一。
社会组织的低参与度可以归咎于能力经验导致的主观原因和生存压力导致的客观原因。首先，社会组织在疫情期间承担的服务内容主要分为专业支持、社区防控与物资运输三类。由于业务方向不对口，许多组织没有能力提供疫情中需求最迫切的两项专业支持，即心理咨询与医疗咨询。同时，大部分社会组织缺乏应对公共卫生危机的经验，难以在缺乏有效引导的前提下，主动开展社区防控与物资运输这两项服务。因此，能力与经验上的局限使得许多社会组织在前期存在响应不及时，参与程度低等现象。而在另一方面，疫情对宏观经济造成的冲击也波及到了社会组织。加上人员流动快、项目架构不清晰等积弊的暴露，不少社会组织因自身巨大的生存压力而难以参与疫情防控进程。
进入后疫情时代，公益界渐渐开始反思：未来的我们究竟需要怎样的社会组织？各地各领域的社会组织都对抗疫过程中暴露出的运营管理、成本控制与项目设计等问题进行了总结，并提出要着力于增强动员能力与服务提供能力，提升社会组织的生存能力以应对疫情带来的负面影响。不可否认，组织内部的文化建设及流程体系的改善，必然能在一定程度上提升社会组织的功能。然而，在这场席卷全球的公共卫生危机中，我们还应当看到社会组织的另一重困境，以及另一种可能的未来。 资源调配与组织联动困境除了社会组织内部的运营管理与项目设计之外，组织之间的联动性也在很大程度上影响了其提供服务的能力。在新冠疫情这样的公共卫生紧急事件中，社会组织面临的资源调配和联动困境变得更为明显。红十字会系统下的部分机构（如湖北省红十字会、武汉市红十字会）被民众诟病效率极低、职能不清；而地方的小型社会组织负责人也苦恼于募集物资不知送往何处、难以实现对接。
信息缺失是合作困境产生的重要原因之一。新冠疫情爆发之突然、程度之剧烈、影响之广泛，远远超出大部分社会工作者对于公共卫生危机的想象。在这样情况复杂的重大事件中，如果没有统筹性的信息公布平台，一般社会组织很难了解到真实的防护物资需求状况，更无法实现募集与运输的精准对接。事实上，新冠疫情前期一直没有出现大型的信息共享机制，信息存在严重的滞后与缺失，导致各社会组织不了解疫区医院的真实情况，活动范围被迫收窄。
而信息渠道的阻塞，则可进一步导向三个层面的信息沟通机制问题：即社会组织内部的信息沟通、社会组织与社会组织之间的信息沟通，以及社会组织与指挥部（政府机关）的信息沟通。组织内部的信息传递属于管理问题，“社-社”沟通与“政-社”沟通则属于更重要的联动问题，也是本文探讨的重点。
其中，“社-社”沟通的重点在于了解同行业其他社会组织的活动动态，将各自项目内容中近似的部分进行整合以节省资源，或打造上下游生态链以形成系统化的募集救助服务；同时，还可以挖掘已有社会组织中较少涉足的项目领域并实现补漏，延展公民社会能够提供的服务内容。“政-社”沟通的重点则在于从指挥部处了解医院或其他需要物资的场所的整体需求情况，将社会组织募集、动员来的资源进行最大效率的利用，从而避免此次疫情中出现的“有了物资不知道往哪里送”、“部分医院物资满载而部分医院严重紧缺”等因缺乏宏观统筹而导致的低效率事件。此外，“政-社”沟通也可以帮助政府更好地了解社会组织疫情下的生存现状，对弱势的社会组织实行增加服务购买等帮扶手段。
疫情中因信息不畅通而产生的合作困境，主要是源于“社-社”沟通与“政-社”沟通两个环节的断层。诚然，此次公共卫生危机的严峻性前所未有，许多没有经验和准备的社会组织无法在较长周期内保持高负荷运转能力，遑论去打通“社-社”与“政-社”沟通这两条渠道。但我们也应看到，联动困境背后，是大量社会组织长期以来对于发展合作关系的漠视，以及缺少对于信息渠道建设的投入。建设联动机制，已成为社会组织未来发展的重点方向。 合作才能赢得未来发展民间“社-社”联动与“政-社”联动机制，本质上仍需要一个契机与一些推动力。2016年颁布的《中华人民共和国慈善法》就已经倡导成立慈善联合会与行业组织，但到目前为止，成体系、覆盖面广的联合会仍然数量稀少。或许，此次新冠疫情可以成为促进合作的契机。
无论是开展“社-社”合作抑或“政-社”合作，首要解决的都是信任问题。能否信任行业伙伴，将决定社会组织在多大程度上愿意共享自己的渠道与资源。而在“政-社”联合中，问题也许会更加复杂。政府对于保持权威的考虑、对于社会组织的不充分了解和对于“政-社”合作的保守心态，都将成为联动的阻碍。因此，一切联动的基础都是观念的开放与包容。新冠疫情的大环境固然能够增添部分推动力，但公益慈善界各位专家的积极发声以及头部组织的表率作用，才是更加关键、也更具激励作用的。
确立协作基础之后，还需要架构完整且分工明确的社会组织行业链。合作本身不是最终目的，而是为了达成效率最大化、项目系统化的具体路径。有协作才有分工，分工亦是为了更好的协作。全流程地大包大揽只会降低效率，而一条明确的行业链能够让不同定位、不同文化的社会组织找准自己的位置，并实现精准发力。其中，应当重点发挥枢纽型社会组织的支持性功能。他们是顶层资金募集组织与一线执行组织之间的桥梁，起到衔接两端、整合资源的作用。譬如，在新冠疫情期间，南都公益基金会、深圳壹基金公益基金会、爱德基金会、招商局慈善基金会、正荣公益基金会、中国社会福利基金会等组织联合建立“抗击新冠疫情社会组织协作网络”（CNC-2019nCOV），进行信息发布、支持属地行动、进行行业倡导与开展国际对接等活动，为各区域的大小社会组织提供信息、指南等有力支持。
此外，长期资源的投入亦非常重要。建立完整的信息沟通渠道非一日之功，而是依靠经年累月的积累。深圳壹基金早期发起的驰援行动累计得到了湖北当地91家和全国798家机构超过1.5万人的参与。如此广泛响应的背后，则是壹基金花费近十年时间、投入大量资源建设起来的社会组织联合救灾体系。壹基金公益基金会秘书长李宏也提到了公益领域的“资源下沉”，即敢于拓展合作端口，依靠长期投入在草根组织中建立协作网络，做到公共危机发生时能够保证“属地救援”，让当地的社会组织提供服务。
在推进社会组织合作机制的长效建设过程中，观念的冲突、部分枢纽型组织的能力不足和资源投入的转移，都是随时可能出现、也需要及时解决的隐患。因此，建立联动机制必然是一个长期且艰难的过程。然而，合作机制一旦建立，各社会组织应对紧急事件与公共危机的能力也会得到指数倍的增长，从而带来超越成本的联动效益。合作才能赢得未来，这句话尤其适用于需要动员社会资源以提供社会服务的社会组织行业。只有加强协作、互通有无，社会组织才能突破单打独斗时服务能力的瓶颈，进入公民社会蓬勃发展的新时代。
作者：吴嘉宁

参考来源：

[1]俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境[J].中国社会科学,2006(01):109-122+207-208.

[2]王名.非营利组织的社会功能及其分类[J].学术月刊,2006(09):8-11.

[3]网易新闻：《湖北咸宁：社会组织谱写抗疫赞歌》

[4]社邻家：《一个可能引起撕裂的话题——疫情下，社会组织到底发挥作用了吗？发挥了多大作用？》

[5]界面新闻：《专访｜社会治理专家徐家良：反思疫情，应如何完善政社合作体系？》

[6]敦和基金会：《新冠疫情下，社会组织协作的现状和未来》

[7]中国发展简报：《疫情下公益组织的挑战与需求调查报告》

原文摘自《全球健康医疗动态汇编》总第60期

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