【海图新译】美国需要新的外交政策
海图新译——
《美国需要新的外交政策》
By
William J. Burns
本期译者：黄 静 海国图智研究院研究助理
本期校对：柯曼琪 海国图智研究院研究助理
原标题：The United States Needs a New Foreign Policy
来源：The Atlantic
威廉•伯恩斯（William J. Burns），《大西洋月刊》特约撰稿人，任卡内基国际和平基金会主席，美国前副国务卿。
内容摘要：新冠肺炎疫情将如何重塑国际格局尚不可知。然而，现已进入了一个罕见的过渡时期，美国已逐渐失去了主导地位。所有的挑战和不确定性都因持续的技术中断、意识形态和经济竞争而进一步复杂化。为了顺利度过这个复杂的过渡时期，美国需要超越紧缩和恢复之间的争论，设想美国在世界上角色的更根本的重塑。美国必须从三大广泛的战略方法中做出选择：紧缩、恢复和重塑。
关于大流行过后的地缘政治形势，人们很容易笼统断言。一些人认为，我们正在见证美国主导时代的最后余晖，相当于英国1956年的“苏伊士时刻”（Suez moment，苏伊士运河危机后，英国失去世界霸主地位）。另一些人则认为，美国是后冷战时代国际秩序的主要火车头，现今美国总统却像喝醉了的司机，美国暂时无法前进。未来，一个更加清醒的操作者可以迅速恢复美国的领导地位。
关于这种病毒，我们还有很多不知道的地方，也不知道它将如何重塑国际格局。然而，我们却知道，我们已经进入了一个罕见的过渡时期，美国的主导时代已成为过去，一个更加无政府主义的秩序隐约可见。无论是在其脆弱性，还是在地缘政治和技术动态方面，这一时刻都与第一次世界大战之前的时代相似。第一次世界大战引发了两次全球军事动荡，最后终于有了成熟的治国方略来应对巨大的挑战。为了顺利度过今天这个复杂的过渡时期，美国需要超越紧缩和恢复之间的争论，设想美国在世界上角色的更根本的重塑。
我们身处在大流行留下的废墟中——全世界有50多万人死亡，全球饥饿人数翻倍，自大萧条以来最严重的经济危机肆虐。然而，早在新型冠状病毒爆发之前，由美国建立和领导的自由主义国际秩序就变得不那么自由、不那么有序，也不那么美国化了。大流行加速了这一趋势，恶化了先前存在的问题。
随着美国和它的盟友被疫情弄得晕头转向、心烦意乱、四分五裂，中国成为亚洲主导力量的野心越来越大，其重塑国际制度和规则以适应自身力量和偏好的愿望也越来越强烈。
弗拉基米尔•普京（Vladimir Putin）总能抓住别人的弱点，却忽略了俄罗斯自身的弱点。石油市场的崩溃和普京对大流行的把控不善，使俄罗斯本就单一的经济和停滞不前的政治体系更加脆弱。普京作为一名强有力的反击者，仍然看到了许多扰乱和颠覆对手国家的机会，这种策略可以帮助一个正在衰落的大国维持其地位。然而，他可以出错的空间正在缩小。
欧洲夹在了坚定自信的中国、修正主义的俄罗斯、飘忽不定的美国和自身的政治崩溃之间——没有比英国脱欧更令人费解的了。跨大西洋联盟间的分裂正在恶化，美国希望欧洲少说多做，而欧洲则担心自己会成为强国践踏的草地。
这一大流行还加剧了中东的混乱和失调。伊朗和美国的强硬派都在危险的战事升级下摆出好斗的姿态。也门和利比亚的代理人战争仍在继续。叙利亚仍然是一片血腥的废墟，而以色列即将吞并约旦河西岸（West Bank），这可能会埋葬两国方案。
随着大流行在发展中国家蔓延，世界上最脆弱的社会只会变得更加脆弱。拉丁美洲现在面临着该地区历史上最严重的经济衰退。非洲的城市不断发展，食物和水资源岌岌可危、健康水平不容乐观，非洲面临的风险可能比世界上任何其他地方都要大。
所有这些挑战和不确定性都因持续的技术中断、意识形态和经济竞争而进一步复杂化。
变革的速度已经超过了犹豫、注重本国利益的领导人制定道路规则的能力。虚假信息和真实信息传播得一样快；传染病传播比治愈的速度更快。那些为人类开启了诸多可能性的技术，如今正被误用。
全球化的必胜信念早已过去，社会在不断扩大的不平等和重商主义冲动中挣扎。十多年来，民主一直在倒退，公民与政府之间的契约严重受损。由于官僚主义过多、投资太少以及大国之间竞争激烈，国际制度正在开始崩溃。随着我们的星球逐渐因碳排放而窒息，气候变化的可怕威胁在这一切之上隐约显现。
这一刻迫切需要领导来帮助建立一种秩序感——需要一个组织者来帮助应对这一复杂混乱的挑战，稳定地缘政治竞争，并确保至少在一定程度上保护全球公共产品。
但我们现在正目睹着美国历史上最糟糕的德不配位。“美国优先”的真正含义是特朗普优先，美国独行，美国人要依靠自己。
美国大流行后的未来还未确定。我们仍然有投票权，我们仍然可以做出一些决定性的选择。这比我们在冷战结束时所面临的更为复杂。当时我们有无可争议的主导地位，我们犯错误时不至于受太大不利影响，我们的幻想得以维持。但是今天的选择比30年前的更加重要。
美国必须从三大广泛的战略方法中做出选择：紧缩、恢复和重塑。每一个方法都渴望实现我们的利益，保护我们的价值观；他们的分歧在于对美国的优先事项和影响以及我们面临的威胁的评估不同。每一个都很容易被讽刺，而且每一个都值得诚实面对。
紧缩
要说服许多美国人退出世界事务，紧缩开支，这不难。美国人正在为大流行造成的人力和经济损失而苦苦挣扎，为我们的种族分歧带来的创伤而痛苦，对美国理念的力量和前景心存疑虑。两党普遍达成的外交政策共识搞砸了美国在冷战后的“单极时刻”（“unipolar moment”）——美国在海外过度扩张而在国内投资不足，这一点也不难证明。
紧缩政策的支持者认为，长期以来，朋友和敌人都乐于让美国保障全球安全，而他们从中获益。欧洲可以减少国防开支，增加社会保障开支。中国可以专注于经济现代化，而美国则维持和平。
美国目前可能在实力不等的国家中排名第一，但以为美国领导人能够复兴美国无可争议的主导地位时代、阻止中国崛起、或者将我们的外交关系和工具恢复到特朗普执政之前、大流行之前的状态，这都是妄想。
紧缩很容易被曲解为一种本土主义者的孤立主义或病态的衰落主义。它经常被描绘成一种班农式做法，抛弃理性的利己主义，最终关注“自我”的部分。争论的核心远没有那么激进；它是关于缩小我们对重大利益的概念，大幅减少全球军事部署，摆脱过时的联盟，以及控制我们对在国外建立民主的传教士般的热情。紧缩意味着抛弃我们对民族主义和主权的傲慢轻视，并理解其他大国将继续谋求并保卫势力范围。这意味着承认美国能够更有效地管理威胁、应对对手，而不是击败他们。
紧缩的主要风险在于走得太远或太快。任何让美国脱离世界的努力都会带来复杂的负面影响。贝拉克•奥巴马总统（President Barack Obama）试图改变美国参与中东事务的条件，这提供了一个重要的警示。他深思熟虑的持久博弈迎合了该地区短期博弈不同步的激情，造成了严重的混乱和对美国实力的怀疑。
还有更大的结构性问题。即使美国接受了它的相对衰落，收敛了对外野心，就像二战后英国对美国所做的那样，美国可以把接力棒传给哪个正在崛起的盟友呢？无论我们的一些盟友变得多么僵化，没有他们，美国领导人对更好地塑造我们命运的信心有多大？中国逐渐主宰欧亚大陆，俄罗斯逐渐衰弱，欧洲成为孤立的附庸，在一个岛屿不受欢迎的世界里，美国成为一个岛屿强国难道没有危险吗？
硬实力衰落的美国还能在气候变化、核不扩散和全球贸易等问题上发挥组织作用吗？这也是其他国家目前无法发挥的作用。
恢复
可以说，原罪是美国人缺乏自信，而不是傲慢自大。据实而言，美国在全球的领导地位开创了一个前所未有的和平与繁荣时代。我们放弃它是危险的。紧缩派赞同外交家乔治•凯南（George Kennan）的观点，即美国越早摆脱家长式的利他主义，成为另一个大国，情况就会越好。恢复主义者认为，在一个本没有方向的世界里，让美国扮演这样一个角色将是一个致命的错误。
他们认为，苏联解体后，美国未能充分利用其主导地位。美国领导人天真地让我们未来的对手崛起，认为他们会满足于在我们的桌子上有一席之地，而不是取代我们。为了安抚俄罗斯的焦虑，美国放缓了北约的扩张，却只看到一个复仇心更强的俄罗斯重新站稳脚跟，并欢迎中国作为“负责任的利益相关者”加入世界贸易组织。
恢复主义者认为，美国损失严重不是因为做得太多，而是因为尝试得太少。他们相信，美国领导人对国外干预的不确定性滑坡的担心，远远超过对美国不采取行动将引发的人类悲剧的担心。他们认为“幕后领导”是一种矛盾修辞法，认为美国没有意识到新兴民主国家对美国的依赖程度，也没有意识到威权国家会如何有条不紊地与民主模式竞争。
尽管美国可能不再享有无与伦比的主导地位，但实力差距仍然明显地向有利于我们的方向倾斜。尽管我们自己伤害了自己，但我们仍然拥有世界上最强大的军事力量、最具影响力的经济、最广泛的联盟体系和最强的软实力。
恢复主义者担心对美国相对衰落反应过度的风险。与中国的竞争不是需要避免的另一场冷战，而是要自信地战斗并取得胜利。美国应拒绝重返封闭势力范围的世界，对技术威权主义的崛起保持清醒的认识，并以新的民主联盟来大力反击。尽管我们可能需要重新平衡我们的外交政策工具，避免后9/11时代的过度行为，削减我们的国防预算和全球军事态势带来的风险却超过了回报。
对于批评者来说，《周六夜现场》（Saturday Night Live）的喜剧小品《更多的牛铃》体现了恢复派的观点。诚然，这不是标准的外交政策类比。改编一下制片人布鲁斯·迪金森（Bruce Dickinson）的话：世界在发烧，唯一的药方就是更多地发挥美国的领导作用，即便有时我们会多么不合拍、多么以自我为中心，不管其他乐队成员对我们的耍大牌多么疲倦。
然而，承诺的治愈方法留下了许多没有解决的问题。美国人现在是否有足够的勇气和资源与威权主义进行大规模的斗争，或者与中国展开无限的竞争？在这场辩论中，有时会抛出的最大化目标是必要的或者可以实现的吗？我们的盟友愿意并能够在多大程度上加入我们的共同事业？更加自信的国际姿态会加速还是延迟美国中产阶级的复兴？保持克制会引发混乱还是可以对抗混乱？
重塑
在解散乐队和听任牛铃无休止的喧闹声之间，还有一个选择。
我们面对一个新的现实：美国不再能像我们有时认为的那样发号施令。特朗普政府对美国价值观、形象和影响力的破坏比我经历过的任何其他政府都要大。由于政治、种族和经济上的冲突，我们的国家出现了几代人以来最严重的分裂。但即便如此，假设我们不继续在国内外给自己挖更深的坑，我们仍比任何其他大国更能动员联盟，更能应对21世纪地缘政治的激流。
我们承受不起在本质为恢复主义的策略上仅仅裹上更温和的外衣，或者在紧缩策略上加上更大胆夸张的伪装。我们必须重塑美国力量的目的和实践，在我们的雄心和局限之间找到平衡。
首先，美国的外交政策必须支持国内复兴。明智的外交政策从国内开始。强大的民主、社会和经济是外交政策的起点，也是目标——提供更多更好的工作、更高的安全性、更好的环境，以及一个更包容、公正和富于弹性的社会。
美国中产阶级的福祉应该成为推动我们外交政策的引擎。我们早就应该在国内进行历史性的路线修正了。我们需要推动更具包容性的经济增长，即缩小收入和健康差距的增长。我们在国外的行动必须推动而非阻碍这一目标。将美国工人的需要置于美国公司的利润之上是至关重要的。领导人必须做得更好，确保贸易和投资协议反映出这些迫切需要。
然而，这并不意味着我们要背弃贸易或全球经济一体化。在一些对国家安全有影响的行业，供应链将需要多样化和裁员，使其更加坚固，但决策者不应破坏有利于美国消费者、推动新兴市场发展的全球供应链。改进的经济方法可能包括产业政策的要素，将更多的政府支持集中在科学、技术、教育和研究上。这应该通过改革我们支离破碎的移民体系加以补充。
重塑外交政策的第二个主要优先事项涉及重大的全球挑战——气候变化、全球卫生安全、大规模杀伤性武器扩散和技术革命。所有这些问题都直接影响到美国人的健康、安全和繁荣。美国无法独自解决。尽管战略竞争加剧，但所有这些问题都需要国际合作。
这需要一种新的多边主义——由志同道合的国家组成的联盟，美国比其他任何国家都更适合组建这种联盟；以精明务实的方式改革国际制度；以及灵活的外交。正如我们的前沿军事基地在冷战期间帮助应对安全威胁一样，预防型外交可以帮助我们的社会缓冲不可避免的冲击，增强社会韧性。
第三个至关重要的优先事项是我们最大的地缘政治挑战：应对与中国的竞争。近几十年来，无序的思维让我们过度假设了与中国接触的好处。今天，另一种无序的思维使我们又对脱钩和遏制的可行性以及对抗的必然性有了过度的假设。正如在冷战巅峰时期一样，我们的倾向是过度夸大威胁，过度证明我们的鹰派诚意，过度军事化我们的做法，并缩小管理大国竞争所需的政治和外交空间。
美国无力阻止中国崛起，而且两国经济太过紧密，无法脱钩。然而，美国可以利用印度洋-太平洋地区的盟友和伙伴网络塑造中国崛起的环境，从日本、韩国到正在崛起的印度，这些国家都对中国的崛起心存担忧。这将需要与他们合作，与中国领导人直接接触，划定与中国对抗的界限，定义共存的条件，防止竞争变成冲突，并为应对全球挑战的合作保留空间。
所有的一切都依赖于发展一种策略，来加强而不是反对这三个相互关联的优先事项。显然，中国不是美国面临的唯一地缘政治挑战，只是迄今为止最重要的挑战。我们不能忽视拥有长期利益的其他地区：欧洲是我们重要的伙伴，而尽管现任政府罕见地采取了疏远加拿大人的外交策略，北美仍是我们天然的战略基地。我们也不能忽视不可避免的国内外危机，这些危机往往会使最高明的战略偏离轨道。
有了明确的优先事项意识，下一届政府将必须重塑美国的盟友和伙伴关系，并就美国在世界范围内的工具和合作条款做出一些艰难但早应做出的选择。而且下届政府将必须按照美国在冷战后懒散主导时期经常逃避的规则行事。
即使“美国优先”再次被扔进垃圾堆，我们将仍有恶魔需要驱除——我们的傲慢、专横、无纪律、不宽容，我们对国内卫生状况的忽视，以及我们对军事工具的迷恋和对外交的漠视。但我们仍有机会唤起我们最非凡的民族特质：自我修复的能力。在其他参与者和力量影响我们之前，我们仍然有机会塑造我们的未来。
本文由海图编译
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