【深度文章】解读蓬佩奥涉南海声明：内涵、动因及影响
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解读蓬佩奥涉南海声明：内涵、动因及影响
7月15日，美国国务卿蓬佩奥出席新闻发布会，强调涉南海声明“是非常、非常重要的”。
图片来源：NBCNEWS
7月13日，在菲律宾南海仲裁案宣判四周年之际，美国国务卿蓬佩奥发布了《关于美国对中国在南中国海海事索求的立场（U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea）》（下文简称《立场》）。在此份文件中，美国一改对南海领土争端（至少是表面上的）不持立场的态度，首次表明中国在南海大部分区域的海事主张“完全不合法”。除了谩骂中国意图建立“海洋帝国”之外，《立场》文件具体释放了哪些信号？在其背后，美国有着怎样的利益诉求？受其影响，美国的南海政策未来走向如何？本文试图探讨这些问题。
一、《立场》传递了怎样的信息？
《立场》开篇即重申印太战略的“自由”和“开放”原则，基于此指责“北京对南中国海大多数地区离岸资源的索求完全不合法，与其为控制这些资源采取的霸道行为如出一辙”。尽管措施强硬，蓬佩奥的涉南海声明并非急剧的政策转向，而是立场的明确化，其主要体现在以下三点变化：
1. 放弃表面中立，正式向南海仲裁案判决立场看齐
2016年7月，海牙的常设仲裁法院做出了几乎全面有利于菲律宾的判决，裁定中国对九段线内海洋区域的资源主张历史性权利没有法律依据。奥巴马政府认为海牙仲裁判决应被当作最终裁决并且具有约束效力，但同时也表示“仍在研究判决结果，不对诉讼案所涉及的实质问题做出评论”。而在新的声明中，美国首次采取与南海仲裁案裁决一致的立场，主要包括：（1）否认中国“九段线”主张；（2）指责中国单方面开发黄岩岛（美方称Scarborough Reef，斯卡伯勒礁）和南沙群岛（美方称Spratly Islands，斯普拉特利群岛）不合法；（3）美济礁和仁爱礁完全属于菲律宾的主权和管辖权。美国从争端协调方的角色摇身一变，使自己处于仲裁执行者的位置。
图片来源：Foreign Policy
2. 间接支持南海沿岸东盟国家的主权声索
尽管蓬佩奥在声明中反对包括中国在内的所有声索国以南沙群岛各岛礁为由主张超过12海里领海的水域，但从其对特定地物的表述中，不难看出美国对东盟声索国关于南海地貌的主权主张的认可。例如，《立场》提出美国“否定中方对万安滩（Vanguard Bank）(位于越南外海)、卢科尼亚暗沙（Luconia Shoals）（马来西亚外海）、文莱的专属经济区海域和纳土纳群岛（Natuna Besar）（印度尼西亚外海）周围海域提出的任何海事索求”。在万安滩等四个地物之后，美方特地用括号补充说明其位于某国外海或属于某国专属经济区。对比此前，美国在官方文件中曾以“Paracel Islands (rerefer to by China as Xisha Qundao)”和“Spratly Islands (Nansha Qundao) ”的方式分别书写西沙群岛和南沙群岛，美国在这些区域的主权认定上已经站在了越南等国一边。此外，蓬佩奥将“曾母暗沙（美方称James Shoal，詹姆斯暗沙）”单独列出，作详细介绍：不仅对比其距离中国和马来西亚分别是50海里和1000海里的差距，还指明其是水下地物，否定中国对曾母暗沙的领土声索。
3.用“海上自由”代替“航行自由”
值得注意的一个细节是，美国在新声明中并未采用 “航行自由（freedom of navigation）”这一常用术语，而是代之以“海上自由（freedom of the seas）”。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）亚洲海事透明倡议主管格雷戈里·波林（Gregory Poling）认为，“航行自由”给东盟以美国只注重保障自身军事行动的印象，“海上自由”则包括捍卫东盟各国基于国际法的经济权利。而根据国内学者韦宗友的观点，“海上自由”能更好地概括中国限制美国在专属经济区活动的法律和政策。“航行自由”有时被认为是商业船只穿越国际航道的权利，“海上自由”指代的范围更广，涵盖商船、军舰和飞机的所有权利和自由，以及对海洋和海洋上空的合法使用。术语替换的背后，可能是出于示好东盟的需要，或是为在南海更频繁的航行和飞越行动蓄势。
二、美国发布《立场》文件，动机何在？
美国选在南海仲裁案四周年这一时间点表态，有意在国际社会标榜自身捍卫国际法治、声援伙伴和盟友的道义形象。从深层面来看，美国有两大目的：外交上，争取东盟国家对印太战略的支持和参与，阻止中国与东盟达成对美国不利的南海行为准则；内政上，转移选民对疫情的注意力，藉由南海攻击拜登对华政策。
1.拉拢东盟参与印太战略，阻挠南海行为准则谈判进程
中美两国在南海的竞争似乎有从双边互动向多边互动的趋势，双方均在加紧对伙伴和盟友尤其是东盟十国的战略争夺。2019年6月，美国国防部发布首份《印太战略报告》，提出印太战略的三根支柱：整备（preparedness）、伙伴关系（partnerships）和推动网络化区域（promotion of a networked region）。报告中提到，美国支持东盟在地区安全架构中的中心地位，不仅强调与菲律宾、泰国的同盟关系，并且优先拓展与越南、印尼、马来西亚的伙伴关系。《立场》反复引用中菲南海仲裁案裁决，并且特别提及曾母暗沙、万安滩等南海主权争议热点，响应了印太战略加强同盟和伙伴关系的诉求，为的正是离间中国与菲律宾、马来西亚、越南等国的关系，拉拢这些国家加入美国的军事合作机制。
此外，中国和东盟关于南海行为准则（COC）的谈判正值关键时期，双方于2019年8月提前完成了“准则”单一磋商文本草案的第一轮审读，目前已进入第二轮审读阶段。蓬佩奥发布声明次日，美国亚太事务助理国务卿史达伟（David R. Stilwell）应CSIS邀请发表题为《南海、东南亚的遗产和每个人自己的后院(TheSouth China Sea, South East’s Patrimony, and Everybody’s Own Backyard)》的演讲，对《立场》作了进一步阐释。史达伟特别提到“南海行为准则限制东盟国家与它国举行联合军演和油气勘探开采活动”，“显然威胁到了美国的利益”。可见，《立场》也是美国试图搅乱南海行为准则的“双轨”机制的产物。
2.转移国内矛盾焦点，攻击拜登对华软弱
在选举中展现对华强硬立场是美国政客常用的竞选策略，在今年疫情席卷美国的背景下，根据皮尤4月的民调显示，仅27%的美国人对中国持正面看法，降至15年以来最低水平，这样的民情变化导致两党候选人对华主张更加咄咄逼人。
更为重要的是，选举往往是议题设置的角力，特朗普因新冠病毒应对方式饱受质疑，其意图将选民的注意力从新冠疫情吸引到对华政策上来，通过抨击民主党对手拜登对华软弱来争取更多选票。特朗普曾投放大量竞选广告讽刺拜登为“北京拜登”，声言“没有人比我对中国更强硬”，《立场》即是特朗普政府为了展现对华强硬立场，在继加征关税和批评港版国安法等措施之后打出的又一张“中国牌”。
三、《立场》如何影响美国南海政策的走向？
《立场》在外交、经济、军事等层面上对美国南海政策均产生了广泛影响。首先，在外交层面上，倘若中国与南海沿岸国家如越南、马来西亚等国再次发生船只对峙或冲突，美国将采用更具对抗性的立场谴责中国的行动。对一个崛起国家的国际声誉而言，“非法”海事索求相比美国过去指责中国所用的“挑衅性的”“破坏稳定的”海事索求无疑冲击力更大。由于蓬佩奥在9月11日的东亚峰会（EAS）上批评中国不尊重东盟宪章中的“独立、主权、平等、领土完整以及国家认同”等基本价值，扬言“休让中共凌驾于我们之上”，美国极有可能继续以强硬的措辞在区域和全球性的论坛和会议上如G7、G20、四国联盟（QUAD）等炒作南海问题。在怂恿东盟在南海制造事端之余，美国也在鼓动欧洲国家和澳大利亚选边站队。7月25日，澳大利亚致函联合国秘书长，指责中国的南海主权主张违反了国际海洋法公约，成为第一个追随美国表态的西方国家。
其二，经济层面上，《立场》为美国制裁中国企业和中国官员铺平了道路。紧随蓬佩奥涉南海声明的步伐，亚太助卿史达伟在《南海、东南亚的遗产和每个人自己的后院(The South China Sea, South East’s Patrimony, and Everybody’s OwnBackyard)》演讲中大肆抨击参与南海填海造陆的中国国有企业称其为现代版的“东印度公司”，并点名中国交通建设集团有限公司（CCCC）和中国海洋石油集团有限公司（CNOOC）。果不其然，8月26日，美国以参与南海军事基地建设为由，宣布将包括中国交建等公司在内的24家国有企业列入商务部实体清单，并对这些企业的部分高管实施签证限制。蓬佩奥在一则声明中指出，制裁措施正是回应7月新南海政策所采取的“反对中国霸凌行为”的行动。这也是美国首次就南海问题对中国实行经济制裁。在打出中国违背国际法的旗号后，美国可能对相关企业和人员采取更多行动，例如呼吁他国终止与参与南海建设的企业的合作、冻结个人的海外资产等。
其三，《立场》为美国扩大在南海的军事存在和影响力制造了借口，中美对峙再度升级。声明中国“九段线”主张不合法将使得美国在南海的航行自由行动和军事演习看起来更加“师出有名”。继7月初于南海举行罕见双航母军事演习后，7月19日，美国海军“里根号”(USS Ronald Reagan) 航母打击群与日本、澳大利亚在菲律宾海展开联合演习；次日，美国海军的“尼米兹号”(USS Nimitz)航母打击群与印度海军在印度洋海域进行联合军演。“里根号”是美国海军唯一一个前沿部署的打击群，航母打击群的频繁军演与蓬佩奥涉南海声明的强硬立场相配套，实际上是美国强化印太军事部署和加强对周边盟友和伙伴的安全承诺的决心象征。此外，今年也是《美日安保条约》和《美菲共同防御条约》签署的六十周年。
7月19-21日美日澳三国海军联合军演
图片来源：RFI
蓬佩奥的涉南海声明标志着美国在南海政策上正式揭开其中立“面具”。大选进入后半段，对华政策必将成为特朗普攻击拜登的主要手段，因此不排除其以南海为抓手向中国施加更多压力的可能。从长期来看，鉴于美国国会两院外委会两大政党的领导人罕见地发表联合声明，对蓬佩奥的声明表示“完全支持”，这一立场预计在大选过后也不会有较大转变。在媒体、民众的民族主义声浪日益高涨的当下，要避免中美在南海爆发大规模冲突，如何减少双方误判的风险将是一个值得深思的问题。
作者：邱素莹 海国图智研究院研究助理
审校：葛健豪 海国图智研究院助理研究员
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