【深度文章】拜登的气候变化大战略
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深度文章
拜登的气候变化大战略
气候灾害在近年来的频繁上演使得气候变化再次被推上风口浪尖，成为两党在2020年总统大选竞争中的核心议题。在竞选过程中，拜登将气候变化视为挑战特朗普的重要支点，其气候战略可以分为国内和国际两个层次：在国内层面，调整工业基础设施布局，推动新型能源的开发利用；在国际层面，重返《巴黎协定》，团结世界各个国家，在多边主义平台上相互协调合作。拜登多次承诺要确保美国不迟于2050年达成净零排放的战略目标，实现100%的清洁能源经济转型，但其气候战略的雄心壮志绝不仅仅体现在保护环境方面：在国内，“绿色新政”将重塑美国经济的发展模式，这不仅仅会创造出大量的就业机会，也有利于保障长期以来深受气候灾害影响的少数族裔和低收入群体的权益，从而使美国在社会公平正义的道路上更进一步；在国际上，气候政策与其他外交政策相辅相成，共同推动实现美国重获国际战略领导力的目标。在对华领域，拜登气候战略既为中美气候合作做出了铺垫，却又为两国的战略竞争埋下了伏笔，给原本就危机重重的中美关系再添变数。
关乎存亡——拜登对气候议题的战略定位
在拜登数十年的从政生涯中，他很早就表现出对全球变暖等气候问题的高度关注，并大力支持相关环境立法，几乎成了美国政坛中推进环保议题的急先锋。早在1986年，拜登就以参议员的身份在国会推出了《全球环境保护法案》，这也是参议院第一份关于气候变化的法案。经由时任总统里根签署成为法律后，这一法案成为指导政府研究和应对气候变化的重要战略方针。在奥巴马－拜登政府任内，旨在刺激美国经济复苏的《2009年美国复苏和再投资法案》带来了美国历史上对于清洁能源最大手笔的单项投资，而时任副总统的拜登的职责就是监督和保障这一法案的落实。拜登以往的政策主张清晰地表明，气候变化一直以来都是他最为关心的议题之一。而在各种气候灾害在美国肆虐的当下，气候议题自然就成为其竞选战略的重中之重。
拜登的气候大战略不仅仅想要使美国社会退回到“前特朗普时代”，而且想要对美国社会进行全方面的改造，《华尔街日报》甚至评论认为“拜登把他几乎所有的政策都变成了气候政策。”尽管拜登与其党内进步派对手桑德斯的政见多有不同，对许多议题的态度也相对温和，但他和后者一样，都认为美国面临相当严峻的危机，也毫不讳言改造美国经济社会的宏大愿景。如果用一个词来总结，在拜登看来，气候议题不管对美国的命运，还是对自己的竞选，都可谓是“关乎存亡”的。
可行的“绿色新政”——气候大战略如何影响美国社会
在9月29日举行的第一场总统大选辩论中，当被主持人华莱士问到是否支持“绿色新政”时，拜登矢口否认。而面对特朗普随之而来的质疑和嘲讽，他又着重强调自己支持的绝对不是“绿色新政”，而是气候变化的“拜登方案”。单从其回应来看，拜登似乎想要竭力将自己与“绿色新政”撇清关系，这乍一看的确有些令人吃惊，因为其竞选网站上明确声称：“‘绿色新政’是解决气候变化问题非常关键的框架”。事实上，考虑到特朗普对“绿色新政”的妖魔化演绎，拜登急于申明自身政策的心态就显得可以理解：他并不是要否认这一规划的积极意义，而是想要强调不能把他的气候大战略与“绿色新政”混为一谈，因为后者在许多美国人心中已经沦为完全脱离实际的天方夜谭。那么又该怎么样理解拜登的气候大战略与“绿色新政”之间的关系呢？简单来说，拜登的气候变化大战略并不等于年轻政治明星亚历山德里娅·奥卡西奥－科尔特斯（AOC）所推出的“绿色新政”，而是一种更温和、更为现实可行的“绿色新政”。
在包括AOC在内的一批左翼政客眼中，“绿色新政”是美国为了避免可能的气候灾难、同时促进社会公平所必须采取的一系列政策。它强调，渐进式的改变为时已晚，为了防止气候变化到达不可扭转的地步，就必须马上采取行动。其设定的目标相当宏大：要求进行为期十年的全国总动员，在2030年就实现完全的零碳排放，保证利用清洁能源满足全国100%的能源需求，并对交通、工业、农业、基础设施建设等各个生产生活领域进行全面而彻底的无碳化改造，甚至还要求升级每一栋建筑，提升其能源利用效率。这在现实生活中就表现为：不但传统煤炭、石油、天然气等化石能源产业会遭受毁灭性冲击，就连汽车、建筑甚至农作物都要被彻底改造，从而为减排服务。同样的，“绿色新政”提出的社会目标也被认为难以实现：它承诺创造数以百万计的优质就业并由政府保证全面就业、实现全民医保、并提供终身免费教育和可负担的住房。
如此巨大的社会工程给政府带来的财政压力难以想象。有机构预估，其将在未来十年内给美国带来51到93兆美元的成本，而美国2019年全年的GDP总值也只有21.43兆美元左右，并且预计会给每个美国家庭增添60万美元左右的经济负担。因此不但特朗普借此极力渲染“社会主义”威胁，就连民主党大佬佩洛西也公开将之称为“绿色梦想”。
与AOC的“绿色新政”相比，拜登的气候战略明显务实得多：一方面，其预计成本只有2兆美元左右，带来的财政压力相对较小，而民主党内其他候选人的方案也动辄需要十数兆美元。另一方面，拜登方案更加全面具体，兼顾了实施过程中各个环节可能出现的种种问题，并提出了相应的解决对策。相比之下，AOC的规划仅仅是一个14页的“决议”，只表示部分议员在气候问题上取得了相对统一的意见，其内容大多是口号性的。除此以外，拜登更加注重对利益攸关者的关照和补偿，以图尽量减小计划实施的阻力，而AOC并没有很好解决这一问题。
但拜登也继承了激进版“绿色新政”的核心要义，认为：第一，美国必须要花更多的时间和精力来应对史无前例的气候危机；第二，环境保护和经济建设密切相关。基于此，拜登的核心观点是，气候问题不仅仅是现实的危机，更可能成为巨大的机遇，如果应对得当，不但可以更新美国能源结构，还可以推动经济振兴。在国内领域，拜登的气候变化大战略主要涉及以下四个方面。
第一，保证在2050年之前实现100%的清洁能源驱动型经济，完成零排放的总目标。拜登认为，为了修正特朗普政府给环境保护带来的巨大破坏，使气候政策回到正轨，必须要付出比奥巴马政府还要多的努力。他承诺敦促国会通过立法完成这几方面的工作：一，在2025年之前，建立法律执行机制确保各种环保法律的顺利落实；二，变革整个经济体系，而非仅仅某些部门。三，在能源和环境研究创新方面投入巨额资金。四，加快清洁能源创新成果在家庭和工业生产中的部署。很显然，这些措施都离不开科技创新，而这也是拜登最为看重的，甚至不惜为此投入两倍于阿波罗登月计划的资金。其核心逻辑就是，科技创新是推动美国经济保持活力的最关键因素，而且科技发展有利于创造高薪的优质工作。此外，为了保证产业升级的顺利推进，拜登还承诺要保障工人在这些新兴产业中的权利，并与社区学校、社团、私企等进行合作为工人提供培训。
第二，建设更强、更有韧性的国家。具体来说，就是通过强化基础设施建设，提高美国经济的可持续性和抵御气候灾害的能力，同时进一步创造大量就业。拜登认为提升基础设施建设水平可以与减少环境污染相得益彰，他同时承诺联邦政府在基础设施上投入的每一分钱都将有利于降低温室气体的排放。
第三，重点保护少数族裔和低收入家庭的权益，推动实现气候正义。拜登认为大型化石能源企业一类的污染者常常凭借自身经济实力横行无阻，任意污染生态环境，给社区和家庭的经济、健康状况以及生活品质带来诸多伤害，而这种伤害往往更容易被施加在少数族裔以及低收入家庭这些原本就处于社会不利地位的群体。这一不公正的现象长期存在，而且其负面效应随着不断加剧的气候灾害表现得越来越明显，因而必须给这些群体给予额外的关注与扶持。拜登承诺将会改变特朗普政府对污染视而不见的态度，而要求这些污染者为其行为付出相应的代价。此外，他还保证这些气候弱势群体都可以享受到干净无污染的饮用水，并且可以优先获得清洁能源革命带来的经济红利。
第四，补偿和扶持那些为美国经济繁荣贡献力量的产业工人和社区。这主要针对原有化石能源产业的工人。逐渐淘汰煤炭、石油、天然气等传统能源产业势必意味着一大批产业工人要因此丧失工作（同时也很可能丧失与工作紧密相连的医保）。要想使得这一规划得以落实，就必须对这部分工人进行大力资助与补偿。对此，拜登承诺将全力保障这部分受影响人群的经济福利和社会地位，对每一个受到波及的社区都给予财政支持，并利用联邦投资和私人投资为这些社区创造高质量就业岗位，并联合社区学校等为他们开展就业培训。
总结来说，拜登气候大战略目标高远、构想宏大，试图从社会底部着手给美国经济社会带来巨大的改变，以应对迫在眉睫的气候危机，这种设想是正“绿色新政”的核心所在。除此以外，这一规划具有相对务实、强调科技创新、注重增加就业、强化社会公平等诸多特点，同时考虑了环境问题的严峻性和计划实施的现实性，相比于AOC激进版的“绿色新政”不可谓不是一大进步。
全球合作？——从国际视角看拜登气候大战略
在国际层面，拜登气候大战略的核心目标是召集世界其他国家和美国一道共同解决气候变化问题。其言下之意是，特朗普一意孤行地强推“美国优先”的单边战略，无视国际合作和伙伴关系的重要性，不仅导致气候变化这一关乎全球的非传统安全问题无法得到有效应对，更危害了美国和平、合作、负责任的大国形象，给美国的国际领导力造成了难以弥补的损伤。
在大选中，选民对自己身边的问题显然具有更高的关注度，国内议题在候选人心中的重要性也就比国际问题高得多。拜登对气候大战略的对外层面的论述并不算多，而且往往与其对内政策相互交织。但从其对外政策的三大战略目标着手，就可以较为清晰地看出拜登对气候问题的战略布局。
第一，强化多边外交，并重塑美国在应对全球挑战中的领导力。拜登强调，美国不仅需要在国内塑造一个坚强的领导力量以挽救当下经济低迷、民主失落、社会割裂的困局，更要在国际舞台上重新获得负责任、受尊重、有话语权的强大领导地位。如果说特朗普对美国全球领导力的认知是美国一家独大、不受国际体制的约束，拜登则更加注重借助国际条约、国际组织和多边外交来提升美国的感召力和影响力。在气候领域，领导力意味着要重新建立以美国为主导的全球气候合作框架，基于此，拜登提出了以下几条具体方案：一，重返巴黎气候协定，并举办全球气候峰会；二，号召各个国家停止对化石能源产业进行财政补贴；三，强化在清洁能源研究和创新领域的全球合作；四，推进各国在航海航空领域减排协约的达成；五，采用贸易制裁等各种手段保证各国减排承诺的实现，防止欺骗造假行为的发生。
气候危机为美国重塑领导力提供了一个现实的抓手，这一严峻的态势凸显了全球领导力的关键意义，给美国重新承担超级大国责任创造了条件。再次回归多边主义立场的美国并不仅仅要参加国际会议、制定多边条约，更要在各个环节中都发挥引领作用。一方面，领导力来源于自身的威信和感召力，美国需要以身作则，发挥表率作用，切实履行自身应对气候变化的承诺。另一方面，更重要的是，美国要主动承担大国责任，为有效的多边合作保驾护航。这意味着，美国要带头发起会议，尽力协调各方利益关系，推动相关气候协议的签署，并利用其强大实力保证气候协议的落实。只有这样，美国才能尽可能修补特朗普给美国信誉带来的损伤，使各个国家团结在美国领导之下。
拜登认为，作为全球领袖，美国在力求与各国达成共识的同时，又要格外注重他国对减排目标的落实情况，甚至要以此为标准来处理与他国的关系。对于认真实施减排政策的国家，美国愿意与之加强合作；而对于那些态度敷衍、伪造数据欺瞒国际社会的国家，美国自然要第一个站出来展现出领导者的强硬态度，施展各种手段促使其履行减排承诺。值得注意的是，在强调防止违约行为时，拜登特地提到了中国，认为中国持续对化石能源出口进行补贴，并通过“一带一路”等政策转移环境污染。对此，美国必须与各个国家一道就污染问题向中国问责，从而迫使中国按美国对环境问题的认知进行减排。这意味着环境问题不仅是中美可能达成合作的重要领域，而且也是双方相互博弈，协调国家利益和全球环境保护的关键平台。可以想见，对于气候变化认知和行动的差异很可能成为造成两国未来摩擦产生的一大因素。
第二，保障美国经济的持续发展与繁荣。面对特朗普在经济议题上的相对优势，拜登不论是在国内政策还是国外政策方面都非常强调经济发展的重要性，他提出了一个致力于服务中产阶级，为美国人民参与全球经济竞争保驾护航的方针。在气候领域，拜登的核心认知是气候问题和经济问题是不可能分开的，必须保障美国经济繁荣发展，防止一些国家借美国减排之机进行赶超。拜登强调经济建设不能松懈，依然有敲打中国的意味：一个以中产阶级为导向的经济政策意在加强美国相对其他国家的经济竞争力，尤其在这个美国国内转型可能在短期内影响经济的关键时刻。这意味着，拜登会更加留意在经济领域与中国的竞争，而且他强调要保证经济竞争的公平性，即不能对中国以牺牲环境为代价而实现经济高速发展的现象置若罔闻，这也为两国的纷争埋下了隐患。
第三，强化美国国内民主，并加强民主国家之间的联合。尽管从其以往的从政经验判断，拜登较少将意识形态问题作为处理对外关系的关键，而是将精力放在更加实际的问题上，展现出了相对务实的外交风格。但不可否认，民主价值观的确在其对外战略目标中占有重要地位，他将民主视为美国社会之根以及经济繁荣之源，因此美国必须尽可能挽回特朗普给民主带来的巨大破坏，在国内和国际两个层次引领美国回归世界民主灯塔的地位。在环境领域，中美之间具有非常广泛的共同利益和巨大的合作空间，没有中国的支持，美国的气候目标也难以实现。但意识形态的斗争可能会给这一合作的实现蒙上阴影。
气候变化是影响全人类的非传统安全议题，在理想的情况下，国家之间应对气候变化的合作应该超越民族、文化及意识形态等因素的局限。但在现实政治中，这却总被视为一种“威尔逊式的”理想主义，难以落到实处。这正是拜登气候战略的一大矛盾所在。拜登具有与众多外国领导人交接的丰富经验，也时常标榜自己与各国政要塑造友好关系的本领，这一背景使得很多选民相信他可以在促成全球气候合作方面大有作为。但合作的基础在于信任，拜登“民主阵线”的口号似乎又使之难以对中国这样的“意识形态对手”放下心来。拜登强调“民主国家”之间的内部团结，但对阵营之外的国家，他是否会用其一贯的务实态度应对呢？对中国而言，最不理想的情况是拜登只在“民主国家”的小圈子内部倡导合作，而对外则拉起警戒线，甚至可能摆出世界霸主的身份，以内部标准衡量外部国家。这样一来，不单是许多欠发达国家不愿意偿还主要由发达国家造成的环境欠账，中国也难以接受美国以己度人、强加上去的减排标准。而如果美国和众多“民主”小伙伴一道，共同对华施压，中国无疑会陷入更加孤立无援的境地。问题的关键，就在于拜登是否会突破意识形态窠臼，选择以更加务实的态度进行协商与沟通。
在具体的对华政策方面，拜登又强调了以下内容：一、通过对相关商品增加关税的方式惩罚中国可能会有的不完全履行减排承诺的欺骗举动；二、形成民主国家阵线，向中国施压，要求中国对通过“一带一路”等海外投资方式外包转移污染的行为负责；三、与中国就减排达成双边协议，聚焦中国对化石能源产业的资助问题“一带一路”战略的污染问题；四、促使中国在内的所有G20国家承诺停止对化石能源产业进行财政资助；五、与民主国家伙伴一道，向“一带一路”沿线国家提供更加清洁的基础设施投资替代方案。从中不难发现，拜登尽管强调要与中国在气候问题上进行合作，但是他并没有对中国减排的积极态度和举措表现出信任。相反，环境问题为拜登向中国的“一带一路”等对外战略进行发难和施压提供了一个新的抓手，也为中美地缘政治博弈提供了一套新的极富道德意味的话语系统。拜登或许不会走特朗普大国斗争的老路，但他对中国的警惕使得他很难与之实现全心全意的合作，而地缘政治上的斗争也有可能在拜登时代更加激烈。
总结来说，如果拜登得以当选并顺利入主白宫，我们毫无疑问会看到一个在气候变化更加积极主动，同时也更加负责任的美国形象。在国际领域，这一进取的态度意味着美国不仅仅要做好国内的减排工作，发挥超级大国的引领作用，而且更要主动做相关国际会议的组织者、国际协议的带头人以及国际欺骗行为的仲裁官和执法队。就中美关系而言，拜登气候变化大战略虽然点燃了双方积极交往、相互合作的希望，但很难以使得濒临冰点的中美关系得以峰回路转，拜登对气候的关注和他对中国的警惕使之很可能加强在气候领域与中国的竞争。尤为值得警惕的是，如果拜登真的试图使美国与其“民主伙伴”一致对外，中国可能会陷入更加孤立的局面。而这将不但导致双边关系的愈发紧张，而且阻碍全球气候治理的步伐，拜登雄心勃勃的气候变化目标也就因之面临难以实现的危险。
作者：丁昊 海国图智研究院研究助理
审校：葛健豪 海国图智研究院助理研究员
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