【深度文章】天降大任——拜登能否对标罗斯福拯救美国国运？
刊物介绍
《美国政治追踪》是由海国图智研究院在2018年12月对《中美关系每日速递》改版后推出的每日智库报告，作为对2020大选追踪的前期产品，通过对白宫内部动态、党派竞争动向、美国各州情况及中美关系发展趋势等问题的梳理和跟进，保持对美国内政的持续关注，并配合之后的大选预测。
本文作者：
丁昊 海国图智研究院研究助理
本文审校：
葛健豪 海国图智研究院助理研究员
点击蓝字
关注我们
即使在新冠疫情爆发之前，美国的种种社会矛盾便已经不断聚积，到达了爆发的临界点，这在特朗普“离经叛道”的四年任期中暴露无遗。而突如其来的新冠疫情无疑将矛盾推向了新的高潮。拜登的当选似乎给大危机带来了转机：虽然以“中间派”著称的拜登在竞选中竭力避免“社会主义”这样的标签，但就具体的政策而言，他的许多主张要比过去数十年来的民主党候选人都要激进，大有“罗斯福新政”式社会革命的气势。拜登也毫不讳言其对标罗斯福、拯救美国国运的雄心壮志。但拜登面临一个民主党内进步派和共和党保守势力双重施压的困窘局面，这很可能使之成为“跛脚鸭总统”，只能做“精神上的罗斯福”。本文首先比较大萧条和新冠危机两场大危机，以及罗斯福和拜登二人的共同特征，探讨拜登对标罗斯福的可能性和必要性；接着，本文对拜登具体政策进行分析，从而说明拜登计划将如何效仿罗斯福新政以应对新冠危机；最后，本文指出，拜登虽然也承担着时代赋予的重任，但他却缺乏罗斯福具有的政治机遇，因此很难取得罗斯福那样的成就。
历史的轮回：
经济大萧条与新冠危机
毫不夸张地说，新冠病毒大爆发是美国继1929-1933年经济大萧条之后面临的最为严重的危机。不同于大萧条，对于当下的美国而言，经济问题或许还是其次，被疫情放大的政治危机和社会文化危机则更加致命。但从更加乐观的角度看，大萧条却也起到了不破不立的功效：胡佛式放任自流的资本主义发展模式暂时被搁置到了一边，罗斯福新政通过加强国家干预使得美国很快走出来大萧条的阴影，为美国的战后繁荣打下来基础。以此来看，新冠肆虐下美国各种社会矛盾下的总爆发或许也意味着美国有机会再度迎来亟需的政治改革。对于很多乐观的民主党人来说，尤其是那些早就期待着社会大转型的进步派，新当选的拜登带来了改变的希望。而拜登本人也公开宣称他会以罗斯福式前所未有的手段带领美国走出危机。
就人生经历和处事态度而言，拜登似乎的确具有成为“当代罗斯福”的潜质。第一，二人都在早年经历了巨大的生活打击，但都顽强地挺过人生危机。罗斯福39岁时罹患脊髓灰质炎（也有当代医学专家认为是格林-巴利综合征），自此之后下肢瘫痪、丧失了行走的能力，但他始终以乐观坚强的形象示人，给绝望的民众传递希望。拜登也有过悲惨的人生遭遇：1973年，拜登刚刚当选特拉华州参议员不久，他的妻女在一场车祸中丧生；此后他对剩下的两个儿子的照顾无微不至，但大儿子博（Beau）却因脑癌在2015年去世。但拜登同样凭借坚强的意志，挺过了人生危机。
第二，二人在职业生涯初期都没有得到应有的重视。罗斯福在学校中表现得平平无奇，其律师事业也没有取得多大成就；类似地，拜登早期在政坛中的表现也并不算突出。罗斯福就曾被其批评者称为“资质平平”、“无足轻重”，而拜登也常常因其尴尬的“失言”（gaffe）而遭到嘲笑，其政治前途并没有被普遍看好。
第三，二人都跨越党派偏见，强调国家的团结和统一。拜登擅长跨越意识形态的局限与反对者达成合作，而这显然也是罗斯福具有的品质。这一共同特征也与二人相似的处事方式有关。前最高法院大法官小奧利弗·温德尔·霍姆斯对罗斯福的一句评价流传甚广：“罗斯福虽然有二流的智商，却有着一流的性情。”而拜登也是政坛中出名的“老好人”，虽然比不上奥巴马睿智博学，但他却以擅长在国会中搞好人际关系出名。拜登曾在讲话中直接引用罗斯福在去世前几个小时中给美国人留下的最后嘱托：“我们必须不断增强处理人际关系的能力，这意味着所有人都能在一起共同工作、和平相处。”面对特朗普四年以来的“分裂政治”，追求国内团结也是拜登“重塑美国灵魂”的核心任务之一。
拜登常常将其现在的处境与罗斯福上任之前面临的境况进行类比。在12月4日接受CNN采访时，他就直言当下的美国和1932年十分类似，许多美国人陷入了经济社会巨大变动带来的无比“焦虑”之中。事实上，虽然疫情给经济带来的冲击可能不及大萧条，但综合看来，甚至可以认为新冠危机的严重程度并不亚于大萧条。
自2020年年初新冠疫情刚刚席卷美国之时，就有许多声音认为疫情给美国经济带来的冲击可能要甚于大萧条。美国2020年经济收缩创1947年美国商务部开始发布GDP季度统计以来之最。美国商务部7月30日发布的数据显示，美国2020年第二季度GDP下滑32.9%，是过去两个世纪以来美国所遭遇的最严重的经济衰退。但根据经济学家戴维·C·惠洛克的测算，与持续数年的大萧条不同，2020年的美国经济衰退期相对短暂，第三季度经济虽然依旧远低于疫情前的水平，但随着复工复产，已经呈现出了逐渐回暖的趋势。不管以GDP，还是工业产值，或者失业率衡量，都可以看出，虽然新冠疫情给经济的冲击异常巨大，但是持续时间相对短暂。应该说，在可预期的未来内，至少在有效疫苗得以大范围推广之前，美国经济将长期处于萎靡不振的状态，但可能很难达到大萧条的程度。
疫情带来的经济困难或许最终会找到解决的方案，但是被疫情加重的美国社会危机则并不会在短时间内化解。简言之，第一、疫情以残酷的方式暴露了美国经济的脆弱性和极端不平等性，缺乏医疗保障的中低收入群体更加意识到了“全民医保”的必要，因而会更加被左翼政治口号感染；第二、特朗普政府面对疫情的消极态度使得美国在很短时间内便成为全球疫情的“震中”，但即便如此，两党仍然执着于相互攻讦，疫情纾困计划迟迟无法落实，这加强了对美国民主制度的怀疑；第三、疫情加剧了种族之间的不平等，使族群矛盾更加凸显，佛洛依德事件引发的全美骚乱看似与疫情没有直接联系，却也反映出这一矛盾在疫情之中的急剧升温；第四，疫情使美国自身难保，越发强化了特朗普政府的单边主义倾向：不管是率先开启对欧开启旅行禁令，还是与德国开展疫苗争夺战，抑或是退出世界卫生组织，都让世界各国，尤其是美国盟友，愈加认识到了美国的不可靠性。
除了上述种种问题之外，对于拜登而言，气候变化甚至是比疫情更加严重的危机，直接关系到美国乃至人类社会的存亡。他对气候变化的重视不亚于对疫情和经济的关注。而近年来不断上演的严重气候灾害也证明拜登的担心并非多余。可以说，如果说当下的新冠危机与上世纪二三十年代的大萧条有一些的共通性，这主要是因为一方面，经济在很短时间内陷入了空前低迷状态，另一方面，危机在短期内很难看到转机，美国可能需要数年的时间才能最终脱离危机。但与大萧条不同的是，新冠疫情带来的远远不止公共卫生危机和经济衰退，而且将美国政治、种族、社会保障等各种矛盾推向了高潮，这就使得美国进入了多重矛盾层层叠加的危险状态。由此可见，拜登面临的形势或许比罗斯福更为严峻，这要求他有超越罗斯福的改革魄力。
拜登新政与社会革命
想要理解拜登改造美国的设想，首先要对其整体的政策方向有一个大体判断。在各种意识形态和政治派系纷纷活跃的当下，准确定位拜登并不容易：拜登自称“温和派”，走“中间道路”，却被共和党称为“极左”和“社会主义”代言人，被党内进步派认为过于保守。这一认知混乱归因于政治极化之下的政坛乱象。因此，只有从历史的角度才能较公允地定位拜登政策。拜登对自身“中间派”的认知基于民主党的左转倾向，尤其是桑德斯带来的进步派“社会主义”转向之上。如今的民主党不但和90年代初克林顿时期的民主党大不相同，甚至和2016年桑德斯首次竞选时也有明显区别。最近三十年以来，民主党内部的“自由派”（Liberal）不断增多：根据盖勒普调查提供的数据，从1986年到2018年，民主党人认为政府对黑人有特殊义务的比例增加了20%；而赞成扩大移民的比例从2004年到2018年短短14年中就从10%提升到35%，拜登等一众民主党建制派基本上也可以被贴上“自由派”的标签。而2016年桑德斯的竞选则引领了民主党内部转向“经济平等”式传统左派的趋势。2020年民主党党内初选中就出现了许多往届选举中不会出现的论调，比如把“全民医保”作为准共识、推动国界跨越无罪化、向富人征重税等等。
民主党2016年后的猛然左转使拜登政策相较而言并没有那么“极端”，但是其政策本身也有明显的“激进”特征。以拜登的气候政策为例，虽然科特尔斯等进步派批评拜登太过保守，但落实这一温和版“绿色新政”也需要 2万亿美元，这一数字是史无前例的。为了避免重蹈2016年希拉里的覆辙，拜登选择团结桑德斯，两人竞选团队的部分成员组成了拜登-桑德斯联合工作组，并在7月8日发布了一份长达110页的政策建议书。其内容涵盖气候变化、刑事司法改革、经济、教育、医保、移民等六大方面，被认为是民主党在执政纲领上的共识，也为拜登在接下来四年执政过程中提供了关键的政策参考。即使作为“温和派”，拜登也不满足于和前几任民主党总统一样，只是小修小补，他更倾向于把自己定位为当代的罗斯福，想要开启一场“温和”的社会革命。
回顾大萧条时代，罗斯福能够挽救经济危机，靠的是三个政策核心：救济穷人、复兴经济、改革金融市场。但对于拜登而言，他的政策目标更多：战胜疫情、重建经济、促进社会公平、增强国内团结、对抗气候变化，这其中的每一项都需要有新政的支撑。拜登的各项政策规划层层交织，相互促进，其中有两个鲜明的主题：恢复经济和促进平等，这也正是罗斯福新政的核心要义。
从经济角度看，罗斯福刺激经济的关键手段就是利用国家力量，加强基础设施建设，促进就业。为了应对1933年高达25%的失业率，他在上台初期，就开始推行“以工代赈”。“以工代赈”的招牌项目“平民保育团”组织失业的年轻男性到农村地带进行自然资源保育工作，在九年内为三百万名年轻男性提供就业，并由政府保障其饮食住宿。1935年，罗斯福创设了公共事业振兴署，耗资约110亿美元，在八年内先后为大约八百万人提供了工作机会，几乎美国的每一个社区都有其资助建起的公园、桥梁和学校。同样地，拜登将政府大规模投资加强基建作为经济恢复的重中之重，这不仅是应对疫情后经济衰退的需要，更是推动经济可持续发展的需要。拜登投资的重点在高新技术、医疗卫生以及清洁能源等领域，他认为这些投资创造高质量工作对经济的促进作用完全可以抵消大手笔投资带来的财政压力。拜登承诺加强基础设施建设投资可以创造数以百万计的优质工作，这一系列基建包括修建路桥、公路和绿地，建设电网以及宽带。
从平等角度看，保障劳工福利、推动社会平等也是罗斯福新政的重要主题。罗斯福疾风骤雨式的百日新政中，《全国工业复兴法》可谓是国会通过的最重要的法案，联邦政府成立了国家复兴管理署，指导劳资双方订立本行业的“公平竞争法规”由雇主、工人和消费者共同监督生产。而在此前，政府一直倾向于雇主一方，而如今政府宣称站在雇主和工人之间的中立立场，也算是更加注重工人利益。而对拜登而言，用拜登-桑德斯政策建议书中的话来说，民主党人致力于与美国人民签订一个新的“社会经济契约”，投资人民，促进共同繁荣，而非只让大企业和少数富人得利。这既要保证美国民众有高质量的就业，还要保障其社会福利，包括可负担的医保、住房以及结社和带薪休假的权利。
拜登面对不仅仅有巨大贫富差距背后工人福利的缺失，更有不断加重的种族不平等历史欠债，两种不平等都在疫情之中显露无遗。因此他的经济政策一方面致力于保障中产阶级，把他们作为社会最核心的中坚力量，另一方面则更加重视保障少数族群的权利，要做到这两点就必须和聚集了过多社会财富的大企业进行对抗，坚定地和工人和受压迫群体站在一起。拜登强调支持工人群体结社和集体抗争的权利，同时也注重工人福利的保障，如每周40小时工作制、带薪休假以及医疗保障等。
简言之，拜登继承了罗斯福新政的精髓，即在危急时刻，国家应该发挥更大的作用来挽救危机、保障民生，他也相信政府扩张的必要性和正当性。从其政策规划来看，拜登政策的两条主线，即通过大规模基建促进经济恢复以及缓和劳工矛盾、推动社会平等都可以被视为是对罗斯福新政的直接效仿。当然，在罗斯福时代，种族矛盾和气候变化都不是突出的议题。面对这些新的挑战，拜登在经济和平等两个主题之外，也增加了促进科技发展以及改善能源结构等新的侧重点。更加复杂的社会矛盾迫使拜登制定出更加全面、更加雄伟的政策目标。
“精神罗斯福”：
拜登的现实困境
抗击疫情是拜登政府所面临的首要难关，甚至可以说，拜登的四年任期有可能全部笼罩在疫情的阴云之下。大选使得美国人大量参加公共聚集活动，导致确诊病例一再攀升，种种复杂的社会矛盾也必然会随之加剧。但即使不考虑解决新冠危机的现实困难性，拜登政策在国会中可以想见的流产危机说明拜登并不太可能成为真正的“当代罗斯福”。
罗斯福新政能够发挥作用，离不开当时国会的辅助作用。从3月上旬到6月中旬，罗斯福向国会连续提交了15篇咨文，15项重要法案得到了通过。尽管罗斯福并没有一整套理论作指南，其所采取的措施看上去有些杂乱无章的，但当时同样混乱的局势帮助罗斯福获得成功。美国人对新政都寄以厚望，不仅民主党内全力支持，对手共和党人也希望新政能给国家带来希望。罗斯福向国会提交的法案，都一一获得通过。一方面，罗斯福的确是新政的主导，在很长一段时间内都给人留下可以掌控国会的印象。但是另一方面，国会也与罗斯福一道，齐心协力，共同对抗危机。事实上，罗斯福在“百日新政”中通过的15个法案里面，只有2个算得上罗斯福的原创，其中一个关于降低老兵保险金和政府官员薪资，另一个关于创建平民保育团。总而言之，至少在罗斯福当政的前期，国会起到了为新政保驾护航的积极作用。
对于现在的民主党来说，在2020年的选举中，不但拜登的总统之路出乎意料得艰难，就连国会之争也要比想象中的困难得多。民主党在参议院选举中仅仅增加了一个席位，民主党要想取得对参议院的控制权需要增加4席。如果民主党能拿下佐治亚州的两个参议员席位，则将在参议院形成与共和党平分江山的局面。在此基础上民主党总统候选人拜登最终入主白宫，则意味着民主党将有对参议院的实际控制权，因为在投票持平时，兼任参议院议长的副总统将有打破僵局的一票。但佐治亚州是传统红州，民主党在该州的胜算并不大。
民主党国会选举的受挫将在很大程度上限制拜登的行动空间，在两党极端对立的背景下，他的种种政策构想面临被极大削弱，或是直接流产的风险。这也就是为何《金融时报》认为拜登很可能成为“跛脚鸭总统”，其宏大的改革志向也很可能将随之付诸流水。拜登把“重建更好”（Build Back Better）作为竞选口号，言下之意是要回到“前特朗普”的“正常状态”。但即使在奥巴马任期内，奥巴马的小修小补尚且遭遇了“茶党”的强力反扑，常常不得不绕过国会，依赖行政命令。拜登想要实现罗斯福式的激进改革，面临的阻力势必远超奥巴马，更何况是在两党更加分裂的当下。
现任参议院多数党领袖、共和党资深政客米奇·麦康奈尔以态度强硬、拒绝妥协著称，常常毫不留情地反对奥巴马政策，还不止一次地阻挠奥巴马提名联邦法官，甚至包括提名联邦大法官梅里克·加兰。麦康奈尔自称是“温和派”，但他却获得了“阻挠者”的称号，常常用“冗长议事”（filibuster）的手段阻碍、拖延国会议程，从而造成这些议案流产。事实上，麦康奈尔曾声称，在奥巴马任期内，他在国会的首要目标就是让奥巴马只能做一任总统。可以想见，一旦麦康奈尔保住参议院多数党领袖的地位，拜登面临的阻力将相当之大。
更为不利的是，即使按麦康奈尔的标准，参议院中所谓“温和派”共和党人数量也越来越少，拜登即将面临的参议院要比12年前他当选副总统时更为难缠。而且，本次大选更加确定了特朗普主义在共和党中的主导地位，这意味着就算参议院中存在一些愿意与民主党合作的共和党人，他们也必须考虑此举对日后选举可能产生的消极影响。因此，即使不考虑来自民主党进步派的压力，拜登也很难拥有罗斯福“百日新政”那样大显身手的机会。
也有学者认为，拜登更可能成为“21世纪的林登·约翰逊”：二者在国会中都并没有表现出对进步主义的支持，但在成为总统时却都表现出对激进改革的向往。但拜登也没有遇到约翰逊那样的良好时机：约翰逊“伟大社会计划”的背后是风起云涌的新左翼运动，而拜登虽然也有一部分进步派的支持，但要想成功贩卖他的激进政策，他面临的阻力要比约翰逊大得多。可以说，拜登的理想是对标罗斯福，带领美国走出困境，但现实的政治阻力却使拜登很有可能只能成为“精神罗斯福”。
总结来说，当下的新冠危机是1929-1933年经济大萧条之后美国社会面临的另一场巨大危机，而且从其严重性和复杂性而言，解决这一危机的难度可能并不亚于对抗大萧条。在这样的背景下，和罗斯福有着类似人生经历和处事方式的新任总统拜登自然被赋予了对标罗斯福、拯救危机的希望。而拜登本人也确实将罗斯福新政作为自身政策规划的重要参考，在经济恢复和社会平等两个维度上继承了新政的要义。但拜登面临的国内政治环境要比罗斯福时期更加复杂，这很可能使他无法实现雄心壮志，只能做“精神上的罗斯福”。
文章推送方式：
微信：关注“海国图智研究院”公众号
网站：收藏我们的网站 www.intellisia.org
邮件：扫描下方二维码登记邮箱信息，每日接收新鲜、深度的时政洞察
往期回顾：