【全球南方】新冠疫情时代的中国债务减免政策 ——一个负责任的全球债权国尽显风范

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《中国与全球南方》是海国图智研究院推出的全新中英双语刊物，整合了原有的《东南亚观察》、《拉丁美洲观察》，和《南亚观察》三本刊物内容，并增加了非洲观察的板块，希望为对中国外交和发展问题感兴趣的读者朋友，整合更全面多元的视角。

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本文作者：Balazs Kiss

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新冠疫情时代的中国债务减免政策

——一个负责任的全球债权国尽显风范

// 摘要

中国对国际债务问题的应对策略愈发重要。新冠疫情时代，中国作为全球债权担起了重任，其应对策略还体现了中国特色。尽管受到西方国家的批评，但中国依然支持按照二十国集团（以下简称G20）的“偿债暂停倡议”（DSSI）推迟偿债，并利用亚投行等多边平台帮助解决发展中国家的金融困境。

新冠疫情导致全球各国经济收缩，财政赤字增加。对那些长期以来财政脆弱、国债累累的发展中国家而言，更是雪上加霜。对多数发展中国家来说，管理国际信用的义务变得越来越麻烦。而在公共债务方面，中国所承担的角色至关重要。目前中国是全球最大的官方债权国，发展中国家欠中国的债务相当于中国GDP的15%左右，而对于部分国家而言这一占比甚至更高。吉布提、马尔代夫、尼日尔、老挝等十几个国家的欠款超过了中国GDP的20%（Horn、Reinhart和Trebesch，2020）。

意料之中的是，受疫情影响，中非债务重新谈判的次数和频率有所增加。到目前为止，今年大约重新安排了20场债务谈判，而去年仅有10场左右（Kratz，Mingey和D'Alelio，2020）。至于结果，历史告诉我们，资产冲销和资产扣押并不是首选。过去，债转股不能撤单。即使是广为人知的斯里兰卡汉班托塔港案，也是以购买股权的方式进行（不是直接交换），债务仍然留在斯里兰卡的账面上（Brautigam，2020）。过去的数据同样表明，虽然撤单适用于少数小额零息贷款，但这只占所有海外贷款的2%左右(Kratz、Mingey和D'Alelio，2020)。

今年6月，中国领导人习近平承诺免除无息贷款债务，这些贷款占中国全部贷款的5%（Paduano，2020）。对于非洲来说，这个份额看似不大，但在危机时期，它可以成为建立更多财政空间的关键。重要的是，中国一般不指望让西方民间借贷机构参与债务减免工作。二十国集团债务减免计划导致非洲国家主权债务评级下调（Paduano，2020）。Paduano，2020）。此外，撤单浪潮可能标志着中国的思维转变，这一变化幅度大且时间久，对非洲国家来说不可忽视。

当然，除无息贷款债务之外，其他债务减免也具有重大意义。为了应对新冠疫情引发的经济危机，中国参加的“停止偿债倡议”（DSSI）已经批准暂停双边官方债务的偿还，适用国为73个发展中国家。这一缓债倡议将至少持续到2021年6月底（路透社，2020）。甚至在2020年初取得多边突破之前，中国就与安哥拉、厄瓜多尔、马尔代夫和委内瑞拉达成了推迟或重新安排还债的协议（Nyabiage，2020）。虽然这些都是以个案为基础的，但首选的方法（债务重新安排）与其他DSSI债权国所倾向的方法相同。根据最新报道，11个非洲国家在10月份签署了债务终止协议。这些都是在DSSI框架下的重大举措，但仍与过去中国的做法类似，即采取双边和个案的方式。具体参与方尚未披露。

此外，在DSSI框架下，G20要求发展中国家披露其外债信息，以便其能够从冻结还款中受益。据悉，30个符合条件的国家可能不会申请DSSI债务减免，因为它们从中国私营部门那里获得了大笔贷款，并要求对利率或抵押品保密（Kawanami和Takami，2020年）。

显然，人们有时对中国金融体系发挥的作用所知甚少。DSSI中的中国势力受到七国集团的指责，因为其没有将国家开放银行（CDB）列为官方双边债权人（PTI，2020）。国开行隶属于中国政府，积极为“一带一路”项目提供融资。诚然，这意味着用于600个“一带一路”项目、约1900亿美元的未偿还贷款被排除在债务减免之外（路透社，2019）。然而，国开行是在商业条款下而非优惠条款下作出贷款决策，因此中国政府认为不能将其称为官方双边债权人（Nyabiage，2020）。

不过，中国对这些贷款也表现了一定的责任感。中国政府官员可能不愿意将政策性银行直接纳入DSSI，但实际上他们认为政策性银行在发展中国家的财政中占有很大比重。安哥拉就是一个典型的例子。面对重大的债务困境，中国准备帮助重组该国庞大的信贷存量，为解除国际货币基金组织（IMF）的紧急财政援助铺平了道路（Nyabiage，2020）。这一举措的背景很重要：国开行对符合DSSI条件的国家发行的贷款中，有很大一部分集中在安哥拉（约145亿美元）。安哥拉是中国的主要债务国，债务达200亿美元，约占中国在非洲大陆所有债务的三分之一（Strohecker和Bavier，2020年）。

中国还利用其他多边平台，进一步发挥在债务减免工作中的作用。亚洲基础设施投资银行（AIIB）是中国主导的多边开发银行。亚投行明确以发展中国家为重点，近已成为一个由中国发起的框架，与国际标准和最佳做法非常一致。

虽然亚投行批准了对中国的第一笔新冠疫情紧急贷款（3.52亿美元），由此还引发了一些担忧，但其迅速宣布了50亿美元的新冠疫情危机恢复机制（Panda，2020）。随着疫情的蔓延，亚投行随后又向印度（12亿美元）、印尼和菲律宾（7.5亿美元）以及巴基斯坦（2.5亿美元）提供了巨额救援贷款（一带一路新闻，2020）。新冠疫情也让亚投行将大型基础设施项目的重心转移到“软”基础设施上，如公共卫生项目或解决成员国流动性需求的信贷额度（Kaya、Kilby和Kay，2020）。

通过亚投行，中国政府表现出与传统多边机构合作、帮助债务减免的意愿。虽然其债务减免总量落后于亚洲开发银行和世界银行（Kaya，Kilby and Kay，2020），但两大银行与亚投行之间有大量的共同融资项目。这些项目有益于中国和其他发展中国家。通过将西方的技术和标准纳入其信贷程序，相比中国直接提供的双边贷款，亚投行提供的信贷可能对一些国家来说更具吸引力。对于中国来说，亚投行的建立非常成功，其有助于中国树立一个负责任、善合作的国际形象。

毋庸置疑，中国在与其他国家的债务交易中仍然倾向于采取个案处理的方式，很多时候伴随着严重的双边主义。但在目前这个危机时刻，中国在多个全球论坛上明确表示愿意成为一个负责任的、坚持多边主义原则的全球贷款人。中国的贷款实践并没有经历任何重大改革，但近期的债务减免工作显示出中国对重大重组(安哥拉)和直接撤单(整个非洲)的新准备。

参考资料

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【2】Brautigam, D. ‘A critical look at Chinese ‘debt-trap diplomacy’: the rise of a meme’, Area Development and Policy, 5(1) [online]. Available at: https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/23792949.2019.1689828?journalCode=rard20 (Accessed: 8 November 2020)

【3】Council on Foreign Relations. (2020) ’As Africa Faces COVID-19, Chinese Debt Relief is a Welcome Development [online]. Available at:  https://www.cfr.org/blog/africa-faces-covid-19-chinese-debt-relief-welcome-development (Accessed: 8 November 2020)

【4】Horn, S., Reinhart, C.M. and Trebesch, C. (2020) ‘How Much Money Does the World Owe China?’. [online] Harvard Business Review. Available at: https://hbr.org/2020/02/how-much-money-does-the-world-owe-china (Accessed 8 November 2020).

【5】Reuters (2020) ’Factbox: How the G20’s Debt Service Suspension Initiative works’. [online] Available at: https://in.reuters.com/article/us-imf-worldbank-emerging-debtrelief-fac/factbox-how-the-g20s-debt-service-suspension-initiative-works-idUSKBN27021V (Accessed 8 November 2020)

【6】South China Morning Post. (2020) ’Chinese bank signs debt suspension deals with 11 African nations’. [online] Available at: https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3105290/chinese-bank-signs-debt-suspension-deals-11-african-countries (Accessed 8 November2020)

【7】Kaya, A., Kilby C. and Kay, J. (2020) ’The AIIB’s Risky Pandemic Response’ [online]. Available at: https://reconnectingasia.csis.org/analysis/entries/aiibs-risky-pandemic-response/ (Accessed 8 November 2020)

【8】Kawanami, T., Takami, K. (2020) ’China’s “secret loans” throw wrench into G-20 debt relief plans’, Asia Nikkei [online]. Available at: https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/China-s-secret-loans-throw-wrench-into-G-20-debt-relief-plans (Accessed 8 November 2020)

‌【9】Kratz, A., Mingey, M. and D’Alelio, D. (2020) ’Seeking Relief: China’s Overseas Debt After COVID-19’ [online]. Available at: https://rhg.com/wp-content/uploads/2020/10/RHG_SeekingRelief_8Oct2020_Final.pdf (Accessed 8 November 2020)

【10】Panda, A. (2020) ’China-led AIIB Approves First Emergency Loan for COVID–19 Relief’, The Diplomat [online]. Available at: https://thediplomat.com/2020/04/china-led-aiib-approves-first-emergency-loan-for-covid-19-relief/ (Accessed 8 November 2020)

【11】PTI (2020) ’World Bank calls on China to cancel debt to coronavirus-hit poor countries’, ThePrint [online]. Available at: https://theprint.in/world/world-bank-calls-on-china-to-cancel-debt-to-coronavirus-hit-poor-countries/518952/ (Accessed 8 November 2020)

【12】Reuters (2019) ’China Development Bank provides over $190 billion for Belt and Road projects’ [online]. Available at: https://www.reuters.com/article/us-china-finance-cdb-bri-idUSKCN1R8095 (Accessed 8 November 2020)

【13】Strohecker, K., Bavier J. (2020) ’Angola negotiates $6.2 billion debt relief from creditors: IMF’, Reuters [online] Available at: https://www.reuters.com/article/us-angola-imf-idUSKCN26C2CP (Accessed 8 November 2020)

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