【海图新译】美欧将如何合作应对中国?

文章信息

A Roadmap for U.S.-Europe Cooperation on China

by Paul Gewirtz, Ryan Hass, Susan Thornton, Robert Williams, Craig Allen, David Dollar

Yale Law School Paul Tsai China Center

本文编译：

张振尘 海国图智研究院研究助理

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报告简介

美国和欧洲如何才能以最为有效的方式去应对中国崛起带来的诸多挑战？来自耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心的作者们为在贸易和投资、技术、人权、气候变化、大流行病计划和国际机构改革等领域实现这一关键目标提供了具体和实际的建议。这篇名为《一份美欧合作以应对中国的路线图》的文章由波特·斯图尔特宪法法律教授兼蔡中曾中国中心主任葛维宝（Paul Gewirtz），以及何瑞恩（Ryan Hass）、董云裳（Susan Thornton）、罗伯特·威廉姆斯（Robert Williams）、克雷格·艾伦（Craig Allen）、杜大伟（David Dollar）共同撰写。

发展跨太平洋联盟以应对中国需要对欧洲领导人如何看待与接触中国有着现实的理解。为此，作者在过去一年中的首要工作重点是与当前从事中国政策工作的欧洲官员和专家进行广泛的交流。欧洲官员普遍同意拜登总统的观点，即如果志同道合的盟友和合作伙伴合作应对共同的挑战和机遇，那么他们对中国的竞争筹码将大大增强。尽管如此，他们也非常坦率地表达了他们对美国和欧洲在对华政策上可能的趋同与分歧的看法，而本文的建议也考虑到了这些重要现实。

摘要

本文聚焦于美国应当如何与欧盟开展适当的合作以应对中国的崛起。文章首先指出欧盟与美国在对中国的政策方针上并不完全一致，并分析了中欧投资协定对于美欧合作的不利影响。但文章进一步指出，这些分歧与影响不应被夸大，美欧仍然在广泛的领域中有良好的合作前途。在此基础上，文章为美欧在贸易与投资、技术标准与规范、人权、气候变化、疫情应对与公共卫生、国际体系这六个优先领域上的合作提出了相关建议。为了达成合作，美国应当努力消除特朗普时代遗留下来的不利政治遗产，并以相对谦卑（humility）的姿态推进与欧洲的沟通合作机制。

美欧开展合作的背景

在中国崛起的大背景下，美国与欧盟在“敦促中国的行为符合国际规则”与遏制中国的影响力上具有共同利益，但美国与欧盟仍在对中国的总体态度和具体方针上存在分歧。文章指出，美国必须认识到欧盟的总体对华方针与美国存在着差异：在名为《全球变化下的新美欧关系日程》（A new EU-U.S. agenda for global change）的文件中，欧盟指出“中国既是合作的协商伙伴，又是经济上的竞争者，以及体系上的对手”。尽管欧盟强调了与中国的冲突性，但其仍然为与中国的合作保留了较多余地。其次，中欧投资协定的签署也体现了欧盟与美国在对华战略的具体方针上的分歧。

但文章进一步指出，美国不应当过多将上述差异与分歧视作美欧合作的障碍。首先，美国与欧盟共享着相近的价值体系，并且其都面临着来自中国的日益增长的战略挑战；其次，中欧投资协定的签署仍然为许多美欧共同关注的中国经济议题保留了合作余地；更重要的是，该协定并未涉及到其他美欧合作的重要议题。当然，为了推动与欧盟的合作，美国应当寻求与欧洲领导人建立相互的尊重，重建欧盟对美国的信任，并避免在对华议题的合作上过于激进（或敌对性）的表述与行动。以此为基础，文章列出了美欧在中国议题上应当优先达成合作的六个领域，并提供了相应建议：

美欧合作的六大优先议题

贸易与投资：此议题又可以细分为补贴、知识产权、对内投资、市场准入、监管协作、反经济胁迫六个议题。文章指出，在补贴议题上，美国应当与欧盟和日本合作，进一步深化欧盟在中欧投资协定中就补贴透明度这一议题上与中国达成的成果，就中国的过度或秘密的补贴开展共同监督并适时执行行动，以及建立共同的争端解决机制。在知识产权议题上，美欧应当共同监督并敦促中国执行在有关知识产权保护的国际协定中所达成的承诺。在对内投资议题上，美国则应当与欧盟建立共同的投资筛选协调机制。在市场准入议题上，美欧应当成立一个跨大西洋监测小组，以灵活应对可能出现的贸易与投资壁垒，并检视中国的“市场开放承诺”是否得到执行。在监管协作议题上，美欧应当制定一个不会将双方置于不利地位的有关电子商务及政府采购的联合监管框架。在反经济胁迫议题上，美欧应当制定联合标准以应对中国在经济上的非市场经济性的胁迫或报复行为，并探索相关风险抵御机制。

技术标准与规范：文章指出，美欧应当通过建立大西洋技术理事会等机制，以确保关键的供应链安全，并强调为新兴技术制定人本主义的标准和共同的规范，以及为此协调监管方法并生产数字公共产品，以同中国在相关领域中的影响力相竞争。进一步地，美欧应发起多边倡议，以推动和确保各种技术的国际标准制定机构的透明度和独立性，监督并反对政府及其代理人为使自身受益而操纵技术标准制定程序的行为。美欧还应通过各种机制与手段打击国家赞助行为、网络商业秘密盗窃行为以推动公平竞争。文章也强调了协调先进半导体和网络监控工具等战略技术的出口管制的重要性，并指出应当注重5G与6G网络及其供应链的安全。最后，文章指出美国应当与欧盟和英国共同协商，以推动数据流通自由和保护数据安全，并为未来的数据贸易安排建立符合隐私规范的基础。总体而言，文章认为美欧在此议题上的合作应当聚焦于技术规范/规则问题与供应链问题。

人权：总体而言，美国与欧盟在中国的人权议题上具有相同的价值观，尤其是在香港与新疆议题上。文章指出，美欧应当协调对中国的公开谴责，以增加中国在人权问题上的声誉成本。其次，美欧应当协调制定共同的标准、目标以及话语，以对与人权问题相关的官员和企业施加制裁、供应链限制和出口管制。

气候变化：尽管有与中国合作的空间，但美欧也会抓住在气候议题上对中国施压的机会。文章指出，美欧应当在缔约方大会第二十六届会议（COP-26）上对中国共同施压，以推动其承诺并达成早期“峰值排放”、实现煤炭发电厂的关闭或升级、并在一带一路倡议中限制煤炭能源的使用。美欧自身也应当合作建立一个“绿色技术联盟”，以同中国在相关领域竞争。同样地，美欧应当协调制定绿色技术的相关规则，并强化在相关领域的议程设置能力，如推动国际金融机构和其他贷款人的“绿色融资”议程。

新冠疫情与公共卫生：文章指出，该议题是欧洲和美国在未来六个月中最紧迫的优先事项，美欧尤其应当在此议题上共同一致应对中国。美欧在与中国协商疫苗在全球范围内的分配的同时，也要推动医疗供应链的多样化和复原力以应对未来可能的传染病和其他全球医疗紧急事件。美欧还应当合作对世界卫生组织施压以推动其改革，并重建包括中国在内的国际疾病监测架构。

国际体系：在拜登政府上台以后，美国重新将自己融入到了国际制度当中。文章指出，美国应当重新与盟友们合作，塑造共同的方向，以避免中国在国际舞台上发挥更大的影响力。文章指出，美欧应当共同努力推动世界卫生组织与世界贸易组织的改革，并在国际层面上推进反腐败和防盗窃制度的议程。美国应当恢复就伊朗核协议的谈判，并在印太安全上加强美欧合作以维护航行自由及帮助各国增强自卫能力以遏制中国等。美欧也应当对中国共同施压，以敦促其成为二十国委员会中的一员，并合作推动一带一路倡议的透明度，保护一带一路受援国的利益。

推动美欧合作应当遵循的步骤

在列举了上述应当达成合作的议题和提出了具体建议之后，文章也指出了为了达成合作所需的步骤。为了推动达成与欧洲的合作，美国必须首先认识到特朗普政府对美欧合作带来了许多不利影响，但假以时日，且若保持相对谦逊的姿态，美国将可以重建欧盟对其的信任和协调应对中国的能力。而这种能力的根本来源在于，面对共同关切的议题时，美国将各方团结在自身阵线的能力。

毫无疑问，为了推动合作，美国应当改变特朗普时期遗留的不利政治遗产。以特朗普时期设立的“美欧关于中国的对话（U.S.-EU Dialogue on China）”为例，美国应当立即对其进行评估并决定是否要改变其结构以适应美欧合作。进一步地，美国应当完善各种对话渠道与交流机制，以在对华议题上确立共同的优先事项。

美国还应当重视美欧技术专家之间的交流（如设立专家工作组），而技术专家将得到负责中国事务的高级官员的指导，从而确立合作的具体事项和步骤。需要注意的是，美国还需考虑到欧盟权力下放的问题，比如美国可能需要在投资筛选、出口管制、安全等问题上与欧盟中的单个国家进行分别协商。

如何快速恢复欧盟对于美国的信任也十分重要。为了达成此目标，不仅需要美国在与欧洲的合作机制上做出切实的改变，也需要美国处理好与欧盟本身之间的争端。最后，作为对技术专家工作组的补充，美国应当保留现有的助理秘书(A/S)一级外交渠道，来协调美欧内部的一些矛盾，并与欧洲主要国家就中国问题进行政策协调。

至此，一份较为清晰的美欧合作的路线图已经被刻画完毕。毋庸置疑，美欧之间的互信在特朗普时期受到了严重的损害，而本文也指出拜登政府的当务之急是恢复欧洲各国对美国的信任，以重建对华的统一战线。但值得我们关注的是，欧盟在过去数年中已经逐步确立了其自身的战略自主性：中欧投资协定的签署便是其深刻体现之一。英国智库皇家研究院中一篇名为《重新联合美国盟友的对华战略》（A China Strategy to Reunite America’s Allies）的报告也指出，“中国的地缘政治影响足够大，而贸易和投资也具有巨大的吸引力”，因此美国对中国的政策不能过于激进，否则就难以联合欧盟制定共同对华战略。本文也清楚地认识到了这一点。

因此，尽管美国与欧盟在对华战略上存在诸多共同利益，但我们也不应当简单地将欧盟视为美国制衡中国的一枚棋子，或者将其对华政策一概而论。在美国国际领导力大幅受损和欧盟战略自主性进一步确立的情况下，建立起一种“中美欧三方博弈”的思维或许更加符合当前的实际。而在这种情况下，正如《重新联合美国盟友的对华战略》中所体现的，中国应当充分利用其在经济上的巨大吸引力，并且寻求一种合适的方式发挥其在地缘政治上的影响力。在美国力图重建与欧盟的信任并重建应对中国的统一战线之时，我们也应当有所行动。

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