【全球南方】拜登政府经济政策下的美国国债

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《中国与全球南方》是海国图智研究院推出的全新中英双语刊物，整合了原有的《东南亚观察》、《拉丁美洲观察》，和《南亚观察》三本刊物内容，并增加了非洲观察的板块，希望为对中国外交和发展问题感兴趣的读者朋友，整合更全面多元的视角。

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本文作者：彭兰新

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拜登政府经济政策下的美国国债

// 摘要

积极性财政政策离不开资金支持，拜登政府上台后提出1.9万亿美元刺激计划的财政“大动作”，发行美债或将成为新冠疫情减税大背景下，资金筹集的最有效方式。本文结合拜登政府的利率和汇率政策，探讨了美债违约风险和收益率及其对于南方国家的影响。本文认为，拜登政府上台后的财政刺激计划将推动美债二级市场价格上升，同时违约风险较低，对于南方国家所持美债情况，整体呈利好态势。

// 关键词

拜登政府；美国国债；刺激性财政政策

一、 拜登政府下的财政“大动作”

美国本轮的1.9万亿刺激计划围绕“新冠救助”展开，包括个人直接补贴、住房与食品援助、税收抵免、提高失业救助金金额等家庭部门内容，同时增加新冠病毒检测和疫苗接种方面预算、增加地方政府援助，并在PPP薪水保护计划（Paycheck Protection Program）（注1）基础上再增加150亿美元，帮助小型企业支付员工薪水等。截至2020年11月30日，美国抗击新冠疫情总预算共2.7万亿美元，拜登政府本轮1.9万亿美元财政刺激计划，占特朗普时期美国抗击疫情总预算金额的70.37%，毋庸置疑是一笔数额巨大的、以抗击疫情为核心的、重点支持家庭部门的财政刺激性政策。

减税以支持企业部门、家庭部门正常运转是新冠疫情破坏正常生产生活秩序下被各国普遍采用的财政手段。但随着税收收入的减少，财政预算开支与收入剪刀差持续增大，持续发行债务或将成为拜登政府的积极财政政策最主要的资金筹集方式之一。著名经济学家罗伯特·巴罗指出，政府发行债券和收取税收的交易成本意味着政府债券的净财富效应可能为负，发行公债与税收在本质上是相同的, 因此公债不过是延迟税收。然而在当前美国主导的世界银行与国际货币基金组织体系下，美元作为最重要的国际结算货币，美国能通过美元贬值达到转嫁债务负担目的，从而造成美债贬值与可持续性根本性问题的无法避免。因此，在美债发行规模趋大与潜在利率下行的背景，美债是否具有可偿还性及其收益率之于持有美债的南方各国影响，是有待探讨的。

二、新冠疫情下中国与南方各国美债持有情况

美国财政部发布的最新月度“国际资本流动报告（TIC）”显示，截至2020年11月，持有美债数量最多的国家和地区为：日本、中国（注2）、英国、爱尔兰、卢森堡，在持有数量前30的国家中亦包括巴西、开曼群岛、印度、新加坡、泰国等南方国家及地区。

除印度、新加坡、墨西哥、菲律宾外，中国等大多数南方国家在2020这一新冠疫情发生年份对美债减持，如截至2020年11月，中国持有美债1.06万亿美元，较去年同期下降231亿美元；又如巴西持有美债212.2百万美元，较同期下降311亿美元，降幅达到了10.6%，更是由2018年末的美债持有量第三位下降至第六位。

图一：部分南方国家与中国2015-2020美国国债持有量变化图     数据来源：CEIC

三、美债发行之于南方国家的影响

（一）宽松利率政策使美债违约风险下降

截至2020年第二季度，美国债务总量共456,080亿美元，政府部门杠杆率为116%，并在2020年后呈现出急剧上升的态势。其中美国公共债务总额在2020年9月已占GDP的118.80%，较2019年初增加了22.05%（如图一所示），远大于自2007至2019年3.66%的年平均增长率。财政赤字越高，赤字率越大，美债规模越大；美债规模越大，违约风险越高。由此可见，在拜登政府需要大量财政资金支持的大动作之下，美债可偿还性风险或将随着美债持续发行，进而造成的规模进一步增进而增加。

图二 美国国债占国内生产总值百分比趋势图（单位：%） 数据来源：CEIC

2020年3月美联储转入“抗疫”模式，连续两次降息至零并于月底宣布采用无限量化宽松政策。在持续的低利率下，美国偿还美债利息费用成本趋减，使得当前发债的成本较低，从而亦支持了美国政府积极财政政策下持续发债的可行性。如美国在2010-2020年中债务增加了12万亿美元，但年净利息支出仅增加1490亿美元，净利息支出占GDP的比重自2001年来长期维持在2%以下。而自2020年初起采用的量化宽松政策，更将通过负利率进一步压低了美国政府发债的融资成本。1月28日，美联储主席鲍威尔在新闻发布会上对宽松利率政策做出持续性预期说明，由此可见，美债发行的低成本趋势还将持续，一定程度上降低南方国家所持美债债务违约风险。

（二）利低率下美债一、二级市场收益剪刀差利好部分南方国家

美国国债收益率在过去十年内呈波动下降态势（如图二所示），在新冠疫情下，国债收益率更是由2019年的2.14%降至2020年的0.89%，致使美债一级市场，即发行价格收益率不断下降。美债二级市场交易价格则同市场利率负相关，市场利率上升，交易价格下降；市场利率下降，交易价格上升。因此在美联储持续低利率政策下，美债二级市场交易价格或将上升。如前文所述，多数南方国家在2020年中对美债减持，对于尚持有未到期美债且仍预期减持的南方国家，呈利好趋势。

图三 美国十年期国债收益率趋势图（单位：%）

数据来源：CEIC

（三）美元汇率趋于稳定，减少美债资产价格波动

特朗普任期内主张有利于美国对外出口的弱美元政策，通过美元贬值，可以达到美国转嫁危机和减轻政府的债务负担的目的，进而直接造成以美债为代表的美元国际储备资产的贬值。在1月19日的财政部部长提名听证会上，耶伦表示“相信汇率是由市场决定的，美国并不寻求通过弱势美元来获得经济优势”。耶伦本次表态未就是否回归强美元政策做出明确说明，因而无法得出会否由于汇率因素，而使包含南方国家在内的美债债券国实际资产储备升值。但此表态暗示了耶伦领导下财政部对于美联储货币政策独立性的回归，在拜登政府任期内，美元稳定性或将提升，一定程度上减少美债资产的价值波动，有利于包括南方国家在内的美债持有国稳定外储资产价格，开展美债二级市场交易活动。

四、结语

美债是南方国家的外汇资产储备，对于抗击金融风险、弥补财政失衡具有重要后备作用。为抗击新冠疫情，宽松性财政及货币政策为大部分国家所采用，亦引致了包括南方国家在内世界范围内的政府开支增加与财政预算失衡，在此背景下，以美债为代表的外汇储备资产对付风险下降，收益率上升，无疑为利好。因此本文认为，在拜登政府上台后的财政大动作下，美债二级市场价格将上升，违约风险较低，之于南方国家所持美债情况，整体利好。

注1：该计划共投入6,690亿美元资金，专项用以企业及非营利性组织部门向员工支付薪酬的问题，是应对新冠疫情带来的附加经济问题而非新冠疫情本身的对策方案。

注2：数据涵盖中国内地，不包括香港、澳门与台湾地区。

参考资料

1. USASPENDING.gov, https://www.usaspending.gov/

2. Barro, Robert J. "Are Government Bonds Net Wealth?" Journal of Political Economy 82, no. 6 (1974): 1095-117.

3. https://ticdata.treasury.gov/Publish/mfh.txt

4. BIS, Debt securities statistics, https://stats.bis.org/statx/srs/table/c1?f=pdf

5. https://www.cbo.gov/publication/56542#_idTextAnchor002

6. https://www.fx112.com/brokers/forex_activity/42470.html

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