【深度文章】 “清洁能源革命”：中美能源贸易未来？
刊物介绍
《美国政治追踪》是由海国图智研究院在2018年12月对《中美关系每日速递》改版后独家推出的美国研究刊物，作为对2020大选追踪的前期产品，通过对白宫内部动态、党派竞争动向、美国各州情况及中美关系发展趋势等问题的梳理和跟进，保持对美国内政的持续关注，并配合之后的大选预测。
本文作者：
吴焕璋 海国图智研究院研究助理
本文审校：
葛健豪 海国图智研究院助理研究员
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自权力交接以来，拜登政府就紧锣密鼓地开展了一系列内政外交的改革措施，而其中最为重要的领域之一系美国能源政策。在能源产业方面，拜登政府以“清洁能源革命”为方针，致力于推动美国经济向绿色、可持续化方向发展。然而拜登能源政策也将面临来自国内能源供需结构、政策本身缺陷以及国内社会政治集团所带来的巨大挑战，使得美国完全依靠自身实现能源结构转型升级变得非常困难。在这样情况下，国际合作无疑成为一个重要的困境解决方案。而作为清洁能源发展大国和化石能源消费大国，中国有可能成为当前拜登能源革命的突破口。本文将分为如下步骤来讨论中美近期未来能源发展合作的潜在可能性：首先，本文将简要介绍和分析拜登政府以“清洁能源革命”为方针的能源政策主张和导向；其次，本文将阐述拜登政府能源政策所面临的来自化石能源产业和国内能源发展现实的阻力；再次，本文将分析中国目前的能源产业发展状况和消费市场状况，以及目前中国清洁能源产业比较优势；最后，本文总结上述分析，结合两国相关政治经济现实，探讨两国能源发展合作的前景。
图片来源：Financial Times, https://www.ft.com/content/2ac477e7-34a4-4c0e-b9f4-018cef47d67d
（一） 拜登的“清洁能源革命”
自拜登上台以来，其所推动的一系列改革措施基本上围绕着一个核心进行展开——应对全球气候变暖。考虑到导致全球气候变暖的一大关键因素在于人类生活生产活动所排放的大量温室气体，而在城市中以化石能源为燃料的机动车是大部分温室气体的排放源，在拜登领导下的气候变化政策面前首当其冲者无疑包括了美国化石能源产业。针对日益严峻的全球气候变暖危机，拜登政府承诺，美国将在2035年实现能源产业零碳污染目标。
为了实现这一目标，拜登政府也颁布了一系列行政命令以推动美国能源结构的转型。其中最为重要的两项行政命令，系分别以美国公共领地和离岸海域的石油和天然气（简称“油气”）开放项目，以及化石能源补贴为主要整改对象。就前者而言，行政令要求停止租赁公共领地和离岸海域进行油气资源开发项目，并要求内政部部长调整在公共领地和离岸海域开发的煤炭、石油、天然气等化石能源的相关特许权使用费，并采取相应措施以应对当下化石能源开发所造成的气候变化影响。而后者则要求识别和鉴定相关机构所赞助的化石燃料资源开放项目，并上报给管理-预算办公室主任以及全国气候顾问，以确保联邦所拨款资金无法直接用于化石能源补贴。拜登政府将致力于把化石能源补贴从2022财政年的预算额中扣除，并计划长期推行这一政策。此外，拜登政府还撤销了美国与加拿大于2019年3月签署的跨加拿大基石油运输管道（TransCanada Keystone XL Pipeline）的经营许可证。
另一方面，拜登政府还致力于发展清洁能源产业。拜登承诺将用4千亿美元来投资于未来十年甚至以后的清洁能源发展和创新项目。按今天的美元币值来看，该投资额将是当年阿波罗登月计划项目投资额的两倍。同时，他还主导成立了气候高等研究项目机构（Advanced Research Projects Agency for Climate, ARPA-C），以研发应对气候变化的技术产品。
由此可见，拜登政府的清洁能源革命展现了其推动美国能源经济可持续发展的决心。尽管如此，拜登的能源清洁化目标仍将面临艰巨的挑战。笔者将从目前美国国内的能源结构、拜登能源政策的影响等两方面来分析拜登能源政策所面临的挑战。
（二） 能源政策的国内阻力
1. 油气资源的重要性
拜登政府的清洁能源革命的挑战之一在于当前美国能源供应和消费结构。自2011年以来，随着水力压裂法开采技术的发展和应用，美国（诸如得克萨斯州西部和北达科他州）页岩气和页岩油产量开始急剧增长，极大增强了美国原油和天然气市场自主性。而近年来美国的页岩油气资源的开发以及其所导致的一系列现象被称为“页岩革命”。美国尽管没有因此而停止从其他国家（诸如加拿大、委内瑞拉等国家）进口石油和天然气，但随着其产量增加，其出口量也逐年上升——2019年，美国石油进口量达到自1996年以来的历史新低，仅为每日910万桶（占当年国内石油消费总量的3%左右），而其国内石油产量达到了每日192万桶左右（高达当年国内石油消费总量的94%）；而其同年天然气产量则达到4.66兆立方尺这一历史新高数值，且连续三年保持天然气净出口地位。美国国内油气资源供应的富足保证了美国长时间内各行各业的能源需求。
实际上，美国页岩革命开展推进的根本动因还是要归结于美国巨大的油气能源消费额度。美国的能源消费结构决定了美国难以在短时间内自主地实现清洁能源革命。自20世纪70年代以来，美国消费能源以化石能源为主，即煤炭、石油和天然气。据美国能源信息局（Energy Information Admintration，EIA）数据，2019年美国能源消费总量中化石能源占约80%，其中石油和天然气分别占37%和32%；而清洁能源消费量总共加起来（不包括占总量8%的核电）仅占总量的11%。而这种以油气能源为主导能源的消费结构很大程度上是由美国国内油气消费市场的巨大需求决定的。其中石油往往用于交通和工业部门，二者分别占总消费量的68%和26%；而天然气往往用于电力和工业部门，分别占总消费量的36%和33%。而美国重要产业部门对于油气资源尤其是石油资源的依赖程度非常高。以交通部门为例，汽油（石油的一种衍生品）消费总量占美国交通部门能源消费总量的58%，占美国石油消费量的45%。众所周知，美国也是世界上重要的机动车消费大国——根据Value Penguin的数据，美国将近91.3%的家庭声称至少拥有一辆机动车。根据EIA 2019年数据，美国汽油消费总量中有92%来自于轻型商用车（轿车，SUV和小卡车）所耗汽油量。美国目前这样这种能源消费的现实无疑使得拜登政府的清洁能源计划推进变得十分困难。
再者，美国油气能源产业对于美国经济的重要性举足轻重。根据美国能源部统计（US Department of Energy），油气能源产业为美国提供了1230万份工作；截止至2020年新冠疫情爆发之前，美国油气产业在2012至2025年1.6万亿美元的联邦和州政府税收，为学校、医院、公共基础设施等民生设施的维护提供充足资金保障。然而在新冠疫情的冲击之下，美国石油和天然气产业遭受重创——根据世界资源研究所（World Resources Institute）研究，油气钻井和提炼产业于去年三月丧失了5.1万份工作，且美国目前尚投入使用的油井设施从去年年初的796座下降到去年七月底的251座，创历史新低。而油气产业受到重创也使得部分州政府的预算受到巨大冲击（北达科他、阿拉斯加、新墨西哥等）。之所以美国油气产业受到重创，是因为国内外消费市场需求的下降，油气价格降低导致产业盈利受损。随着美国以及其他国家疫情仍在继续，油气产业所受到冲击也将延续。然而基于上述可知，美国油气资源对于维系美国目前经济生产和居民生活的重要性，拜登政府在近期不可能以一刀切的方式执行其清洁能源计划，油气产业生产力的恢复仍然会提升议程。这也意味着美国近期能源结构也将会基本维持现状。
由此可见，从供需两方面来说，美国经济对于油气资源产业的依赖程度仍然是相当高的。尽管在部分州地区已有推动清洁能源产业发展的努力，且在2019可再生能源（以风能和太阳能为主）消费增长创历史新高（11.5 × 1015 英热单位）。此外，据统计有将近77%的美国人认为美国现在有必要大力发展新能源产业，逐步推进能源结构转型，应对日益严重的气候变化挑战。然而，目前的能源产业和经济现状使之推进十分缓慢。而更重要的问题在于，拜登政府政策本身的有效性以及美国社会政治结构的挑战也使得清洁能源革命的推进更加困难。
2. 拜登能源政策有效性
目前，拜登能源政策尤其是针对化石能源产业的政策主要体现为取消对于油气能源产业补贴以及收回油气能源公司在联邦政府所拥有和离岸海域的租赁权。而这两项政策存在两大问题：其一，第一项政策本身可操作性和有效性值得商榷；其二，第二项能源政策所引发的油气产业利益集团的反抗对政策合法性造成了困难。
拜登能源政策中首先值得注意的问题就是其所指称的“能源补贴”概念内涵的模糊性。狭义来讲，补贴可以是对于油气资源公司的税收减免政策。然而，广义而言，“能源补贴”甚至可以包括诸如管理漏洞等任何能为油气资源产业提供方便之门的政策问题。根据美国智库Oil Change International 的调查，近4年来美国联邦政府每年会以各种形式为化石能源生产提供将近150亿美元的资金赞助，其中还不包括联邦政府用以维持油气低价水平的145亿美元的额外补贴。这些资金赞助大部分是由美国国会来设定和管理，剩下的金额较少的补贴才完全属于总统权限范围之内——大约仅占所有针对化石能源产业的联邦补贴的20%。尽管这20%的总统实际所控制的补贴数额也高达数十亿美元，但是若将这部分补贴分散到各州地区，则其所能造成的政策影响仍然较小。而且，若仔细审视拜登政府的行政令具体陈述，则不难发现其相关条目的关键表述并非具有较强的政令效力——联邦政府将根据相关所适用的法律来决定是否取消能源政策补贴。因此，如果拜登政府要将取消所有联邦政府补贴，那就必然会受到国会立法权力的约束。
然而，目前美国参议院中民主党和共和党的势力之比为50 :50，无疑限制了拜登清洁能源政策得到立法保障的可能性。此外，美国参议院能源委员会主席一职将由西弗吉尼亚州议员乔·曼钦（Joe Manchin）担任；换言之，与拜登能源政策相契合的法案是否能够在参议院通过，将很大程度上受制于他所领导的委员会的意见。而乔本人一直以来努力争取保护其所在州的煤炭生产权益。再者，在今年1月28日，《保护能源财富法案》（Protecting our Wealth of Energy Resources Act, POWER Act）被引入国会，以期阻止美国总统、内务部部长、能源部部长等联邦政府官员停止公共领地油气开采租赁权的行政令。因此，就目前参议院势力格局分布而言，拜登能源政策要想得到长效的立法保障尚存在一定的困难。如果清洁能源计划仅仅在拜登任期之内有效，那么该计划很有可能在下一任总统任期中被推翻；而这种政策断层势必会降低清洁能源和气候变化政策的长期可操作性和有效性。
其次，拜登政府收回联邦土地和海域租赁许可证这一举措，其有效性也尚存争议。首先，在联邦政府土地和海域所进行的美国石油和天然气生产活动并不多。根据美国石油研究所统计，美国石油和天然气生产活动中仅分别有22%和12%在联邦所持土地和海域进行。这种通过联邦陆海领地租赁权的限制固然会对诸如新墨西哥州等对此依赖较大的地区油气产业造成较大冲击，但是从全国层面来看则影响有限，尤其是如德州等靠私有领地进行油气生产的地区。而且，在拜登上台之前，美国许多大型油气资源公司已有先见之明，早先囤积了大量的油气钻井许可证和租赁证件，以规避拜登政府这一行政令所造成的负面影响。由此观之，拜登政府通过收回联邦政府租赁许可证一举的实质性影响并不尽如人意。
3. 利益集团的反对
即使拜登政策本身并不具有较强的可操作性，但美国相关利益集团对于拜登能源政策仍保持反对的态度。今年年初，美国西部能源联盟（Western Energy Alliance）针对拜登政府禁止油气公司在联邦土地和海域租赁提出了法律诉讼。诉讼者认为，联邦土地和水域所蕴藏的油气资源系全美国人民所拥有；而拜登的行政令僭越了宪法所规定的总统职权，并违反了矿产租赁法、全国环保政策法、联邦土地政策管理法等诸多法案。此外，该诉讼还援引了怀俄明大学博士蒂姆·康斯丁（Tim Considine）的研究结果，指出如果该行政令最终得以贯彻落实，那么在拜登第一任期结束之际，美国将会面临335亿美元的GDP损失，而各州税收则将会减少83亿美元。尽管该诉讼案于今年一月末提交至美国怀俄明州地区法院受理而尚仍无明确结果，但不可否认的是，该诉讼案的出现说明拜登政府这一行政令遭到了相当一部分利益集团的反对，在推行至怀俄明等依靠联邦政府租地开采油气的州地区势必会受到巨大的阻力。
综上所述，拜登政府单靠其行政令来推动清洁能源革命，其势必会遭到国内的能源消费结构的限制以及利益集团的阻遏；在目前形势之下，国际合作对于拜登的清洁能源革命的推进来说可能是一个更为经济而可行的方案。作为新能源产业发展大国，中国无疑是美国不容忽视的能源贸易和发展合作伙伴。
（三） 中国能源发展状况
1. 煤炭主要的能源结构
目前中国的能源消费结构存在较大的问题，仍然以煤炭为主要初始能源，而相对清洁的石油和天然气则尚未成为主要消费能源。根据EIA的统计数据，中国在2019年的能源消费总额中，石油和天然气仅占28%，而煤炭占比则高达58%。
中国以煤炭为主导的能源消费结构是有着深刻的历史和现实原因的。第一，在80年代初的经济发展初期，中国除了燃煤电厂之外，还没有能力建设其他适当的基础设施；这样一种以煤电站为主导的发电方式时至今日在中国许多地区占有主导地位。第二，中国的城乡和东西部的分化，使其资本匮乏地区（农村和西部）无力投资建设高科技电厂，从而迫使居民不得不烧煤或使用当地低效煤电厂来保障能源需求。近年来，城市化率也才突破50%这一大关，而这意味着在很长一段时间内，中国仍将有相当一部分人口生活在完全依赖煤炭的不发达地区。第三，中国拥有世界上最大的几处煤炭储备地，而且这些地区的煤炭非常容易开采。相较于煤炭而言，中国国内最近发现的石油和天然气储量（除大庆油田外）则需要先进的技术才能开采。因此，中国仍然只能将煤炭作为主要能源。
诚然，中国在改革开放后对其他能源进行了一些投资，但其日益增长的能源需求量超过了所有非煤资源的供应总和，并在2007年达到峰值，但其主要能源（尤其是电力资源）来自煤炭。从2004年到2017年，中国的发电量大约翻了三倍，达到6310太瓦时，位居世界第一。虽然由于可再生能源产业的蓬勃发展，中国对煤炭的依赖程度已经下降到66%，但按人均GDP计算，中国对煤炭依赖居高不下， 并造成了非常严重的环境污染。
2. 新技术的推进
通过对可再生能源的大量投资，中国已经成为可再生技术和基础设施的世界领导者，其中最为人所知的是中国水力发电产业。中国已经成功建造了许多水电大坝，其发电量能够满足全球20%的电力需求，这无疑有助于降低其对煤炭的依赖。然而，随着越来越多的河流大坝建成，大坝地区洪水、水质变差等诸多问题也显现出来；同时，中国的水电产业市场正在接近饱和。解决这一问题的办法之一是向太阳能和风能过渡。
目前，中国是全球太阳能电池板和风力发电机的主导生产国。根据IEA（国际能源署）的数据，截止至2018年，中国生产了全球60%以上的太阳能电池板——而最近中国新疆金风科技公司超越了美国通用电气公司，成为世界上最大的风力涡轮机制造商。中国在清洁能源领域重大突破在其建造廉价的可再生能源基础设施的能力。当太阳能和风能开始在西方国家兴起时，主要的批评针对的是基础设施的开发、生产和安装所需的巨大初始资本支出。但自从2008年前后中国向这两个领域大量投资以来，太阳能电池板和风力涡轮机的价格都被削减了，其中太阳能发电板价格下降了80%。毫无疑问，中国已经成功地利用其大量的国内资本和生产能力，彻底改变了可再生能源市场。这不仅对其中国自身，乃至对整个世界都是切实可行的。尽管中国可再生能源产业发展一定程度上能缓和国内能源供需矛盾，但是由于目前太阳能和风能的自然条件限制等问题，中国整体能源消费结构在短时间内过渡到以太阳能和风能为主的结构则可行性较低。而相对清洁的石油和天然气的应用推广无疑为中国实行能源可持续发展提供较好的过渡条件。鉴于目前中国油气产能受到诸多限制，通过进口油气资源改善能源状况则成为一个可行的替代方案；而中国巨大的油气资源市场需求也为美国的油气资源提供了有利可图的巨大商机；而美国对于新能源产业发展呼声日益高涨也为中国拓展可再生能源技术出口市场提供了一个很好的契机。
（四） 中美能源合作前景
回顾过去数十年，中美能源合作也十分广泛而深刻。自中美两国实现邦交正常化以来，中美两国就在能源方面进行了项目合作，并达成了一系列的贸易协议。例如，1979年中国国家领导人邓小平与美国总统卡特签署了“科技合作协议”，以发展中国自己的石油开采和炼油能力。过去40年的中美能源合作关系主要集中在与能源相关的技术转让、能源合作的制度化以及与能源相关的减排方面。两国之间合作桥梁的关键在于是促使两国在能源合作潜在利益上达成共识。因此，若能勾勒出中美未来贸易互补合作的图景，特别是涉及石油、液化天然气和可再生能源的合作所带来的巨大利益，或许有助于让中美两国回归互利共赢的能源合作传统。下文将着重分析中美能源合作对于中美双方所能带来的潜在利益。
1. 中国能源结构转型
毫无疑问，中美能源双边合作将在环保领域产生巨大的效益。在这一模式下，中国将按照2019年12月签署的现有第一阶段贸易协定的规定，从美国进口大量的液化天然气。天然气尽管是一种化石燃料，但其燃烧时排放的二氧化碳水平远低于黑煤，因此被普遍认为是一种更为清洁的能源。长期以来，中国一直渴望解决由煤炭密集型发电厂造成的日益严重的环境问题，因为这些发电厂会产生大量的污染物。LNG进口量的增加可能会成为中国能源结构调整的催化剂，使中国逐步降低中国对煤炭的严重依赖，帮助中国向更环保的能源转型。这也与目前中国关于经济发展规划，特别注重可持续性、生态平衡和环境保护等政策方针高度契合。
2. 美国贸易逆差
迄今为止，美国与中国在贸易协议上的错综复杂的僵局仍然未得以充分解决。困扰美国多年的一个迫在眉睫的问题是：美国与一些国家的贸易逆差不断增加，而其中很大一部分则与中国的贸易有关。自1985年以来，美国对华贸易逆差不断增加；截至2020年7月，美国对华的贸易逆差总额已超过1630亿美元。同时，中国也一直深陷与美国的贸易争端中，尤其体现在高新技术转让方面。尽管如此，贸易主要冲突焦点将不太可能延伸到能源贸易领域。这也为建立实质性的、积极的能源贸易合作创造条件。美对中国的天然气和石油出口可以建立在美国页岩气的过剩和中国对液化天然气需求增加的背景之下，而这将大大缓解与中国的贸易逆差。
3. 美国新能源产业发展
虽然美国拥有众多的环保创新人才以及众多先进的环保科技，但在处理一些长期存在的问题上仍然面临着挑战，其中最为突出的就是环境污染。温室气体排放方面，美国仅次于中国。因为美国大部分的主要能源都是化石燃料，如石油、天然气和煤炭，其总量占其经济中能源利用的近80%，其能源结构对气候的影响显然是不可持续的。天然气和其他化石燃料能源的过量生产可能会阻碍美国能源结构向更可持续和环境友好的阶段过渡，因为这些能源仍将作为主要经济生产活动和日常消费中电气化的主要选择。
中美能源合作的另一个可能领域在于可再生能源和相关技术的开发。中国具有在建造太阳能和风能基础设施和设备成本上的相对优势，这将成为美国替换其廉价的化石燃料的有利选择。此外，中国很容易获得生产设备的关键原生材料，这意味着向可再生能源的有力过渡必须来自于对国内研发的大力投资。可再生能源公司或与中国合作。虽然美国可能会寻求发展其自己的可再生能源企业，而由于来自国内环保组织的压力越来越大，调整能源结构的需求越来越紧迫；而与中国开展紧密的可再生能源合作无疑将是对美国可再生能源发展的一个巨大推动力。
（五） 结论
综上所述，拜登政府在推行其清洁能源革命的过程中势必会面临国内较为诸多挑战，其一是美国自身的能源结构现实，其二是拜登政策因受制于美国政治制度以及当前既有政策制约的局限性，其三是拜登政策受到社会政治集团对其合法性的挑战。而在目前国内的巨大压力之下，国际合作，尤其是与中国的能源贸易合作，则可能为拜登政府的能源政策推行提供较好互补作用，一方面美国无需大力削减其油气资源产业生产且有利可图，另一方面美国的新能源产业也将会受到中国的支持，而更为重要的是，拜登整体上的气候行动计划的宗旨也能够得到较好的贯彻落实。因此，中美能源贸易合作能较大程度满足双方的需求，解决国内棘手问题，能够带来巨大的潜在双赢的空间。
往期回顾：
海国图智研究院（Intellisia Institute）是中国第一批独立的新型社会智库之一。海国图智专注于国际问题研究，并主要聚焦中美关系、中国外交、风险预测、新科技与国际关系等议题，致力于通过书目与报告的出版、学术与社会活动的组织、研究项目的承接和开展等形式为政府、企业、媒体、学界、社会公众提供知识资源，以帮助其更好地“开眼看世界”，了解中国与世界的关系，为其对外事务提供战略见解和政策解决方案。
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