【海图专稿】拜登上台“蜜月期”即将结束？

拜登上台头两个月可谓可圈可点。内政方面，拜登政府确实给人一些雷厉风行的感觉。从签署破纪录的50余项行政令到国会成功通过1.9万亿美元巨额疫情救济法案，从达成一亿剂疫苗接种到重启“绿色”经济，拜登在短短60几天时间里的成就可以说无愧于不少美国选民对他的期望。在外交领域，拜登政府也动作频出。不但和盟友们在多个议题上重新建立联系，而且就像他在竞选时所做的承诺，拜登对多边机制的确颇为重视。围绕四边安全对话、联合国以及世界卫生组织等多边机制，美国政府的强大影响力开始重新显现。

但是，如果因为拜登政府的良好开局，就认定本届政府能够长久维持在内政和外交的强势表现，这实际上忽视了美国政治当前所遇到的各类结构性难题。虽然拜登在上任前期竭力利用各种手段来扫除特朗普留下的负面政治遗产，但他终究无法根本性改变积弊已久的美国政治。拜登政府的“蜜月期”不久矣，三大困难将会逐渐凸显。

边境危机：小议题、大风险

拜登面临的最紧迫麻烦是如何妥善安置在他上任后从拉丁美洲国家大量涌入的非法移民。据皮尤研究中心的数据，接近两万非法移民在今年一月和二月被逮捕，而尝试越过边境的移民超过了十万，这其中相当一部分是没有成人陪同的未成年人。3月22日，得州民主党议员奎利亚尔（Henry Cuellar）曝光了一组边境难民收容中心的照片。这些收容中心拥挤不堪，居住条件恶劣，且极易造成新冠病毒的扩散。

收容中心内多为孩童

边境非法移民潮自然和拜登的移民新政有关。拜登在就职首日就签署了五个关于移民的行政令，承诺将会对特朗普时期的移民政策进行改革，其中最引人注目的改变是拜登开始允许“无人陪伴的未成年人”（unaccompanied minors）入境——这也是为什么目前有大量未成年人滞留在美墨边境旁的收容所内。拜登本人一贯的温和形象和政策变革让很多意图跨越美国南方边境的南美洲民众颇受鼓舞，愿意承担风险尝试入境。虽然美国目前已经和墨西哥达成了一项协议，由美方提供阿斯利康疫苗以换取墨西哥在边境问题上的协助，包括接受更多被美国驱逐的入境者，但是在疫情问题和越境热情高涨的情况下，墨西哥的协助恐怕也很难立竿见影。

在短期内，拜登处于一个相当难堪的境地。一方面，特朗普时期的移民政策一直都被民主党视为是“非人道”且“低效”的做法，而拜登为了和前任总统在移民问题上进行明确区分，必然会选择立即改变移民政策，放松入境的条件。但另一方面，目前的“边境危机”已经证明了美国无法有效疏导和管理想要入境的外来移民，未来也难以快速扭转这一局面。因此政策变革的可操作性和受欢迎程度便会陡然降低，给后续进一步放松移民政策带来阻碍。

不出意料，共和党已经开始就边境问题大做文章，批评拜登的边境政策即将面临彻底失败。参议员卢比奥甚至在推特上宣称目前的政策是在将“孩子投入牢笼”。边境问题如果后续不能得到有效控制，还可能完全抹去1.9万亿疫情援助法案和疫苗接种进程给拜登带来的政治光环，进而威胁民主党2022中期选举的前景。

阻挠议事：深度改革的拦路虎

阻挠议事（filibuster）是拜登在国会推行政策改革的最大障碍，甚至可能造成民主党议程在国会的瘫痪。目前民主党在参议院只拥有所谓的“副总统多数”优势，即民主共和两党在参议院100个席位各占了一半的条件下，如果表决票数出现平手，担任参议院议长的民主党副总统将可以投下关键的一票。但是阻挠议事规则往往会使这一优势几乎不存在。根据美国参议院的现行章程，100个席位的参议院中必须有60名议员现场提出制止阻挠议事，才能终结阻挠并恢复议事。换言之，要想在参议院顺利通过一项提案，过半票的简单多数往往是不够的。在政党极化问题日益严重的美国国会，拜登的一些“大手笔”提案想要获得超过十位共和党参议员的支持，基本是天方夜谭。

拜登目前似乎有意推动阻挠议事的废除，或者至少是对目前形式的阻挠议事进行修正。拜登日前称参议院的阻挠议事做法是吉姆·克劳法(Jim Crow Law)时代的“遗毒”（relic）。吉姆·克劳法规定美国南部各州对有色人种（主要针对非洲裔美国人）实行种族隔离制度，而阻挠议事在这一时期往往被用来阻碍平权法案的通过，比如一位来自南卡罗莱纳州的民主党议员就曾在1950年代利用此法阻碍民权法案（Civil Rights Act）长达24小时。拜登还表示他强烈支持阻挠议事程序回归之前的“谈话阻挠议事”(talking filibuster)形式。在这种形式下，阻止立法的唯一方法就是参议员站起来没完没了地讲话，一旦参议员坚持不住，参议院便可以进行投票。

目前而言，拜登和一些民主党议员想要废除阻挠议事程序愿望很可能落空。一般来讲，阻挠议事是参议院少数党最有力的武器，废除这一程序和自断手脚无异。甚至对民主党而言，取缔阻挠议事也会给他们未来在参议院的影响力带来很大风险——毕竟没有党派能够永远维持多数党地位。事实上，很多包括前任总统奥巴马、现任副总统哈里斯和参议院多数党领袖舒默在内的民主党高层都曾公开表示反对废除阻挠议事。拜登本人在一次2005年参议院讲话中也表示阻挠议事程序应该被保留。此外，终结阻挠议事的投票程序同样需要60票才能开启，这在当前的政治环境下也几乎是不可能的任务。共和党目前的态度是明确且坚决的，他们将不会接受来自任何关于修改阻挠议事程序的提案。参议院少数党领袖米奇·麦康奈尔甚至威胁道，如果民主党执意想要推动阻挠议事的废除，他将在参议院采取“焦土政策”，攻击一切来自民主党的提案，使参议院在事实上陷入完全的停滞状态。在共和党不配合的前提下，拜登之后的重磅议案必将遭受非常大的阻力。

中期选举：拜登和民主党的期中大考

对于任何党派而言，表面上政绩的光鲜，如果无法转换为选票和议会席位，那就是彻头彻尾的失败。2020年总统大选的“教训”仍然刺眼：即使被广泛认为在疫情、种族和经济方面遭受了重大失败，特朗普仍然获得了史上第二高的八千多万张选票，并在多个摇摆州只以微弱的差距输给了拜登。套用这个“教训”的逻辑，即便拜登有亮眼的政绩表现，如果选民不买账，对于民主党之后选举也毫无益处。

拜登和民主党将在2022年迎来第一次“大考”。美国2022中期选举将会对所有435席众议院席位和34席参议院席位进行改选，而目前民主党的竞选前景远称不上光明。拜登目前的支持率在54%左右，这和他刚上任时的支持率基本一致。根据盖洛普公司的数据，即使支持率超过50%，总统的党派仍然会失去平均大约14个议会的席位，而如果支持率低于50%，则会失去多达37个席位。民主党在众议院的微弱席位优势让他们只能承受5席的损失，而参议院则更是不能丢掉任何一席。

拜登的近期的大动作也正是意图收获短期政治收益，为中期选举做好铺垫。像巨额刺激法案和大范围疫苗接种计划，都是部分为了迎合选民而采取的高调“政治表演”。但是从民调数据来看，这些举措并没有收到很好的效果。甚至有研究表明，对民主党政府来说，通过大型法案的个数和中期选举的表现呈现负相关关系。密歇根州立大学教授格罗斯曼（Matt Grossmann）在研究了约翰逊（Lyndon Johnson）、克林顿和奥巴马三届民主党政府发现，民众党都在这几届政府通过重量级法案后在中期选举遭遇惨败。因此，拜登要想在摆脱“中期选举魔咒”并使民调产生偏向于民主党的波动，恐怕仍然需要认真考虑如何在大型法案通过后，将这些法案的正向影响充分传递给选民。

拜登在3月26日才召开了上任以来的首次记者会——这一时间节点让他成为美国历史上一百多年来最晚举行记者会的新任美国总统，特朗普在同一时间已经进行了五次记者会。在如此晚的时间召开记者会似乎暗示了拜登的施政风格：低调、稳重，但又缺乏创造力和激情。“稳扎稳打”似乎成为了这位新总统不同于前任的最大特点。但是要想通过渐进式改革和“怀柔”政策来摆脱两党在几乎所有议题上的激烈搏杀，成功的可能性很小。从这一点上看，拜登上任的“蜜月期”终不会长久。

作者：葛健豪 海国图智研究院助理研究员

陈定定 海国图智研究院院长、暨南大学国际关系学院教授

编辑 杨哲  审读 刘春生  审核 刁瑜文

原文来源：读特专稿