【深度美政】拜登的“罗斯福时刻”——2.3万亿基建计划能否重启美国“大政府时代”？

刊物介绍

《美国政治追踪》是由海国图智研究院在2018年12月对《中美关系每日速递》改版后独家推出的美国研究刊物，通过对白宫内部动态、党派竞争动向、美国各州情况及中美关系发展趋势等问题的梳理和跟进，保持对美国内政的持续关注，并配合之后的大选预测。

本文作者：

胡宇恺  海国图智研究院研究助理

点击蓝字

关注我们

美国当地时间3月31日，总统拜登在匹兹堡宣布了总计预算2.3万亿美元的重大基础建设计划，也称《美国就业计划》，该计划旨在重建美国的基础设施。拜登把该计划与冷战时期的“太空竞赛”进行了比较，并承诺将取得与小罗斯福总统的“新政”(New Deal)或上世纪60年代约翰逊总统的“伟大社会”(Great Society)计划同样宏大的成果。拜登此前的1.9万亿纾困计划与此次2.3万亿基础建设计划似乎是对“罗斯福新政”的复刻，两者都强调通过增加政府支出，推动基础建设来增加就业、刺激消费和生产。拜登设想对美国经济进行大刀阔斧的改革，结束联邦在基础设施建设方面数十年的停滞状态，并使政府在这些领域的投资占经济总量的比重达到1960年代以来的最高水平。根据皮尤研究中心的调查数据，如今美国90%的民众期望一个“更大的政府”提供更多的服务。

尽管美国民众对这一计划持乐观态度，并坚信庞大的实体公共工程将恢复民族的伟大。然而这一基建计划目前仍然面临着多重挑战，首先是大政府模式本身存在一定局限性，克林顿在任时期宣告了大政府时代结束，并着手为美国人民打造减少官僚做风的小政府，奥巴马时期“大政府模式”下的经济援助和刺激消费政策也没有带动美国经济增长或促进就业岗位增加，奥巴马失败的大政府尝试揭露了“高税收和高支出”方法的局限性。其次，这一计划需要配套的税收政策支撑，拜登计划15年收回成本并做出了税率改革，但项目的巨额支出与如今庞大的联邦赤字给这一计划带来了新的风险与挑战。在这些前提下，拜登还能否成功转换美国的政府“范式”，重启“大政府时代”以恢复美国经济繁荣？本文将聚焦拜登提出的2.3万亿基础建设计划，分析该计划的可行性、成本、潜在风险以及所面临的阻碍，并对拜登政府基建计划的前景做出预判。

图片来源：The Wall Street Journal

“罗斯福时刻”再现，“级联危机”与民主党激进派的共同作用

当前尚未从新冠疫情冲击中复苏的美国与20世纪30年代的美国有许多相似之处。拜登也曾在接受采访时直言当下的美国和1932年十分类似，许多美国人陷入了经济社会巨大变动带来的无比“焦虑”之中。从数据上看，美国2020年经济收缩创1947年美国商务部开始发布GDP季度统计以来之最。面对与罗斯福时期十分类似的巨大经济挑战，拜登的解决思路与“罗斯福新政”十分类似。罗斯福刺激经济的关键手段就是利用国家力量，加强基础设施建设，促进就业。为了应对1933年高达25%的失业率，他在上台初期就开始推行“以工代赈”。“以工代赈”的招牌项目“平民保育团”组织失业的年轻男性到农村地带进行自然资源保育工作，在九年内为三百万名年轻男性提供就业机会，并由政府保障其饮食住宿。1935年，罗斯福创设了公共事业振兴署，耗资约110亿美元，在八年内先后为大约八百万人提供了工作机会。

美国的穆迪分析公司对2.3万亿基建计划也进行了评估，并称短期内传统基础设施支出的“乘数”效应为1.5。换句话说，在基础设施上每投资1美元，国内生产总值就会增加1.5美元。据分析，到2024年，该计划将使美国GDP增长3.8％，而如果该计划未能成为法律，则该计划也能使GDP增长2.2％。预计到2024年底，美国的失业率也将下降到3.5％。在接下来的十年中，该计划预计将为美国创造出1890万个工作岗位。

    图片来源：The Economist

拜登在竞选阶段一向以温和派，中间派形象示人，然而在其上任之后接连提出的1.9万亿纾困计划和2.3万亿基建计划规模之大皆超乎预期。拜登的“激进化”主要体现在他在重启“大政府模式“过程中的努力。拜登政府提出了至少是这半个世纪以来规模最大，最大胆，也是最昂贵的政府扩张计划。1993年，当比尔·克林顿（Bill Clinton）担任总统后第一次正式新闻发布会召开时，美国国债占GDP的63％。2009年，当民主党总统奥巴马（Barack Obama）举行首次新闻发布会时，国债占GDP的77％。如今，随着美国政府的支出激增和美国经济的迟缓发展，联邦债务超过27万亿美元，约占美国GDP的130％。仅仅去年，联邦赤字就增加了三倍，达到3万亿美元以上。

新冠疫情冲击下，美国社会如今所体现出的问题不仅仅是经济衰退。还有一系列的问题，其中包括种族主义、气候灾难等等。这些也是拜登所谓的“级联危机”（Cascading Crisis)，即危机之间互相联系环环相扣，新冠疫情导致了美国经济衰退进一步激发种族主义、移民问题等。这些问题也使得拜登政府所面临的情况比罗斯福时期和林登约翰逊时期而言都更复杂。但也正是在“级联危机”的冲击下，普通民众更希望有一个强有力的大政府来解决结构性问题、提供公共产品。

除此之外，民主党的进步派对拜登政府当下的政策产生了较大的影响。进步主义者正在与拜登政府密切合作，还将尝试在国会独立推动更多议程。可以说民主党内左翼激进派和当前美国所面临的级联危机共同推动了拜登向罗斯福新政的方向迈进。

二、基建计划在国会通过的两种可能性

 从基建计划内容本身来看，基础设施计划将在八年内耗资约2.3万亿美元。拜登的提议包括6210亿美元用于现代化交通基础设施，4000亿美元用于帮助老年人和残疾人，3000亿美元用于促进制造业等等。

图片来源：Wall Street Journal

该计划要求对20,000英里的道路进行现代化改造；建设50万个电动汽车充电站；更换美国现有的铅管和服务线；修复老化的学校；并在国内半导体制造业投资数十亿美元。拜登还建议强制要求美国更多地使用低碳能源发电，计划到2035年消除电网的碳排放。从美国基础设施建设的现状来看，美国虽然身为全球唯一超级强国，但基础设施的老旧与残破早已是不争的事实，甚至不及一些新兴经济体国家。美国智库外交关系协会在3年前发表的 《美国基础设施现状》报告中，就详细披露了美国大坝、桥梁、机场、城市饮用水管道、电力设施的落后现状，比如指出美国不少城市的饮用水管道还是始建于“罗斯福新政”实施之前的上世纪20年代，早已年久失修。从现实需要来看，民主党与共和党有在基础建设方面开展合作的可能性。

基础建设是投资当量大、周期长、收益率低甚至需要接受中长期亏损的行业。一般需要政府主导或牵头，通过项目合作建立有效的利益分享机制，以吸引民间投资，但政府首先必须 “舍得并有能力”出钱，这是基建项目落地的必要前提。即便按照美国基础设施协会7年前的评估，基础设施评级为D+的美国至少需要投资3.6万亿美元才能显著改变落后面貌，而且每年还需要额外投资2000亿美元才能跟上全球基建发展趋势。但问题是拜登接手的是一个联邦债务总额高达27.55万亿美元的烂摊子，其前任在过去四年平均每年新增债务1.89 万亿美元，这使新政府在扩张性财政支出方面很难有足够的行为空间来满足基建投入需求。预计2021 财年美国政府的财政赤字将在2.4万亿美元以上。在这种情况下，加税似乎成了拜登政府支付基建计划不得不走的一步棋。税务问题也因而成了两党争论的关键所在。

可能性一：启用“预算和解”（Budget Reconciliation）程序

但即使在这种情况下，基建计划依然有可能在国会立法通过。第一种情况是民主党再次启用“预算和解”（Budget Reconciliation）程序。拜登的1.9万亿美元新冠肺炎援助计划在民主党控制的国会中相对较快地通过，而白宫提出的基础设施计划以及随之而来的税收计划要通过众议院和参议院绝非易事。少数党领袖麦康奈尔在参议院发言中表示，他预计基础设施法案将成为“大规模增税和其他裁员政策的特洛伊木马”；参议院共和党大会主席约翰·巴拉索（John Barrasso）表示，这相当于“失控的社会主义消费狂潮”，反映了“左派的激进议程”。

一般来讲，美国大多数法案在两院投票中是按“简单多数”的原则来通过。但由于美国参议院对讨论议题没有时间限制，因此少数党议员可以通过发表冗长辩论（Filibuster）来阻止提名或者议案通过。结束辩论需要60票，也称为“超级多数（Super Majority）。而目前民主党并不具备60票的优势。此前拜登的1.9万亿财政刺激方案就可能会面临冗长辩论的困境。而预算和解（Budget Reconciliation）程序如果启用，则参议院需在20小时之内完成讨论付诸表决并且以简单多数的形式（即51票通过制）进行投票。在这种情况下方案通过几乎就是板上钉钉。但由于“预算和解”程序在每个财年内针对直接支出、收入和债务限额三个方面各只有一次使用机会，此前1.9万亿计划已经启用过一次，所以民主党的基建计划可能无法在2021财年强行启动，如果两党无法就基建内容达成一致，则基建计划将不得不延续至2022财年（今年10月1日开始）才能够实施。增税计划在理论上属于“收入”的范畴，但在很多时候也涉及到“支出”的领域，也可能与这次预算和解冲突，但即使两党就基建内容迟迟不能达成一致，增税计划理论上也可以在2022财年通过预算和解程序顺利推出。

可能性二：援引《国会预算法》304条修改2021财年预算决议

在这种情况下，民主党人理论上可以通过多个预算和解法案，从而为自己提供更多选择，既可以部分通过拜登的基础建设计划，也可以将更多法案纳入预算和解之中。参议院多数党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）的团队在国会议员面前争辩，试图证明民主党应该在本年度通过多达三份预算和解法案。具体来说，助手们援引1974年《美国国会预算法案》第304条：如果预算决议在所涵盖的财政年度结束之前进行了更新，则可以对其进行修订。如果允许他们修改2021财年的预算决议，则民主党人可以在理论上将拜登的基础设施计划以及即将出台的儿童保育和医疗计划分解为两个不同的和解法案，将其中一项保留在经修订的2021年决议中，其余部分保留在2022年的决议中。

综上所述，因为“预算和解”程序的存在加之1.9万亿新冠肺炎援助计划的先例，在民主党内不出现“倒戈”的情况下，基建计划在国会立法通过理论上只是时间问题。除此之外，鉴于美国基础建设现状与经济恢复的需求，如果两党就税收计划达成一致，不排除两党在基础建设方面合作共建的可能性。

然而不能忽略的问题是，近20年来美国基建发展滞缓：进入21世纪以来，无论小布什政府还是奥巴马政府，都曾试图在改变美国基建现状方面有所作为。前总统特朗普2019年时誓言要在未来十年内投入 2万亿美元用于基础设施建设。但三位前总统均未能在基建领域有实质性作为。

三、拜登对大政府模式的赌注

拜登对大政府模式的押注一方面是出于现实需要，疫情之后的经济复苏需要干预主义政策。也需要政府承担私营部门不能胜任的工作。根据皮尤研究中心（Pew Research Center）的数据显示，目前有90％的美国人表示，他们希望更大的政府提供更多的服务，而希望让较小的政府提供更少的服务的比例为45％。但“大”、“小”政府之争依然十分激烈。比尔·克林顿在1996年1月23日的国情咨文中宣告：“我们知道大政府无法解决所有问题。我们也已经着手为美国人民打造减少官僚做风的小政府。”尽管罗斯福新政后的民主党一贯倾向于“大政府模式”和“福利社会”，但随着里根时期应对经济危机的“保守主义”新美国模式的成功，大政府模式屡遭质疑。

根据现有研究，大规模政府支出能够让蓝领阶层享受到一定的红利。根据乔治敦大学的研究，基础设施计划将在10年内创造1500万个就业机会，并将使基础设施工作在该国所有工作中所占的比例从11％增加到14％，从而使蓝领经济暂时复苏。

乔治敦大学的研究报告还指出：“基础设施计划将为拥有高中文凭或以下文凭的工人创造800万个就业机会，为拥有高中文凭以上但低于学士学位的工人创造480万个就业机会。超过2100万人将获得宽带接入。”但是，据税收政策中心研究员伦纳德·布尔曼（Leonard Burman）称，虽然几乎每个美国人都将从拜登的雄心勃勃的投资中受益，但超过95%的美国人无法负担这笔账单。但如果像预期的那样，拜登的基础建设计划包括普及的幼儿园教育和免费的社区大学，那将意味着数百万的年轻美国人将获得四年免费教育。这也是一个消除不平等的过程。在过去的几十年中，一直都是居住在大都市地区的受过高等教育的人们享受红利。这就造成了破坏性的阶级裂痕，分裂了国家，加剧了两极分化。拜登计划将把钱汇给大约三分之二没有学士学位的美国人，这些人从事道路建设，制造业，老年护工等工作而且失业率极高。

但还有一个问题是，从实践上看，在美国投资基础设施的回报相对较少。拜登的计划将使纳税人的钱流向一些效率最低的领域。正如CNN记者、政治评论家法里德· 扎卡利亚（Fareed Zakaria）最近指出的那样，美国基础设施项目的成本通常是欧洲项目的几倍。在纽约地铁系统中仅增加两英里的新轨道和三个车站最终造成了45亿美元的成本。

大政府模式下投资基础建设回报率低，“高税收高支出”的福利国家“大政府”模式也时常失灵。共和党人小布什在“9.11”恐怖袭击后也采取了一些扩大政府的做法,把财政赤字推到了新高。奥巴马的一系列变革就是因为2008年美国出现了金融危机,影响了美国金融制度的运行。美国整个经济体制,包括国家的巨大债务,都需要政府强力干预以解决问题。对民主党来说,“大政府”一直是其中心理念。奥巴马的执政理念是强化政府职能以实现收入再分配,即“大政府”路线。但是美国万亿级别的债务问题一旦爆发,其后果可怖。关于政府角色认知,奥巴马的一句话意味深长：“政府并不能解决所有的问题,同样也不是问题产生的原因。”奥巴马虽然为“大政府”主义进行辩解,但也明白“大政府”并不是解决问题之道。换句话说，问题可能不在于政府是大政府还是小政府的问题，而在于这个政府是否有效率。

随着疫苗的普及与经济反弹，美国将进入快速经济增长时期。 疫情将极大扩大政府权力，政府的权限在增加，个人的权限在缩小。最明显的是，公共卫生专家现在在很大程度上决定了经济政策。目前，政府大规模增加支出，这个举措使美国顺利度过了疫情下的经济危机，但是这并没有阻止拜登政府在未来几年中提议让联邦政府发挥更大的作用。大政府的扩张是疫情的最直接后果，大政府本身没有危害，但是会给个人自由和整个经济带来更大的风险和不确定性。

美国企业研究所刊登该研究院院长罗伯特·多尔(Robert Doar)的文章，认为：华盛顿的决策者扩大政府职能的初衷是好的，他们正在国民健康，气候变化和国民经济等方面付出努力。尽管财政赤字和激励措施仍然很重要，但大政府的回归很可能会带来低增长，那么未来的十年美国经济可能会类似1970年代的滞胀和萎靡不振。

以罗伯特·多尔(Robert Doar)为代表的“小政府模式”支持者认为，当前，美国需要将混合经济重新转向自由经济，恢复美国传统的价值观，限制中央政府的作用，将自由市场置于国家授权之上，将权力分散到地方一级，最重要的是，相信个人和社区可以做出更好的决策。

拜登的2.3万亿基础建设计划一方面旨在复苏经济创造就业机会，另一方面是在实行政府的再分配职能，试图缩小贫富差距，着重于解决蓝领和社会底层就业问题。但鉴于美国近几十年来基础建设的滞缓与历任总统基建计划的破产，即使基建计划顺利落地可能其创造的GDP增量距离原定经济增长目标也会有一些差距。同时政府还要警惕高负债率以及高通胀率可能带来的滞胀。

结论

拜登与罗斯福的首要任务都旨在经济恢复，但相较于罗斯福时期的高失业率，拜登启动基建计划时美国失业率已然已经回落到过去70年的平均水平。但不可否认的是基建计划确实能改善美国当前基础建设现状，解决蓝领，中下层甚至铁锈地带居民的就业问题，同时在经济复苏时期给美国经济打上一针强心剂。从国会立法角度看，因为“预算和解”程序的存在，基础建设计划大概率能够通过国会立法阶段。但值得注意的是，近二十年来历任总统任期都有过宏大的基础建设计划，但大多破产了。美国基础建设投资回报率低；美国人对于大政府模式一面持积极态度，一方面又认为个人和社区是更好的决策者；这一矛盾也制约着新基建计划的开展。

审校：葛健豪 海国图智研究院助理研究员

文章推送方式：

微信：关注“海国图智研究院”公众号

网站：收藏我们的网站 www.intellisia.org

邮件：扫描下方二维码登记邮箱信息，每日接收新鲜、深度的时政洞察

往期回顾：

海国图智研究院（Intellisia Institute）是中国第一批独立的新型社会智库之一。海国图智专注于国际问题研究，并主要聚焦中美关系、中国外交、风险预测、新科技与国际关系等议题，致力于通过书目与报告的出版、学术与社会活动的组织、研究项目的承接和开展等形式为政府、企业、媒体、学界、社会公众提供知识资源，以帮助其更好地“开眼看世界”，了解中国与世界的关系，为其对外事务提供战略见解和政策解决方案。