【深度美政】争论再起，拜登政府能否突破“控枪困局”？

刊物介绍

《美国政治追踪》是由海国图智研究院在2018年12月对《中美关系每日速递》改版后独家推出的美国研究刊物，通过对白宫内部动态、党派竞争动向、美国各州情况及中美关系发展趋势等问题的梳理和跟进，保持对美国内政的持续关注，并配合之后的大选预测。

本文作者：

池佳曈 海国图智研究院研究助理

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美国的枪击案件屡见报端，成为社会安全危机的诱因之一。美东时间3月16日，佐治亚州亚特兰大市枪击事件导致8人死亡。22日，科罗拉多州博尔德市枪击事件导致10人死亡。23日，拜登敦促国会立法禁止私人持有杀伤性武器和大容量弹夹，以堵上持枪背景审查系统留下的漏洞。由于各方立场的复杂性，美国枪支管控问题曾一度陷入胶着，而不断发生的枪击案则构成了推动变革的动力。本文围绕美国的枪支管控问题展开，聚焦近期美国枪支争议的各方立场，探究拜登政府能否推进枪支暴力问题的控制。

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美国枪支管制问题演变

及影响因素

美国民间持枪的历史始自17世纪英国殖民者扩张至北美，由此枪支泛滥所造成的恶性犯罪事件层出不穷。枪支泛滥与美国宪法第二修正案息息相关，法案规定：“纪律良好的民兵对于一个自由国家的安全实属必要，故人民持有和携带武器的权利不得予以剥夺。”根据这一规定，宪法赋予了民众持有和携带枪支的权利。围绕对宪法第二修正案的不同理解，存在两种立场截然对立的学说：“公共权利说”(collective right theory)和“个人权利说”(individual right theory)，前者主张法案意在维持各州的民兵组织，个人持枪仅仅是为了保护州集体的自由；后者认为该法案保护作为自然权利的个人自卫权，对枪械进行管制就有违宪之嫌，两种观点的对立是在枪支问题上产生社会分歧的重要原因。

上世纪20年代之后，随着枪支犯罪问题越发严重，枪支管制的议题开始被提上日程。60年代肯尼迪总统、民权领袖马丁·路德·金相继被枪杀，枪支管制问题进一步受到重视，联邦政府正式开启枪支管制立法进程。

经过参众两院的激烈辩论，1968年美国通过《枪支管制法》，规定枪支只能由挂牌经销商出售，不能非法经营并严禁邮购，对被起诉者、逃犯、非法移民、精神病患者等人禁止拥有枪支，并限制销售能将半自动武器改为自动武器的升级包。该法案标志着枪支管制问题上向前迈进一大步，被视为30年代以来国会通过的最为实质性的枪支管制法案。然而随着1986年《火器拥有者保护法》的通过，在重申保护美国公民持枪的宪法权利后，放宽了1968 年法案中对长枪的跨州交易的限制，废除了对购枪者记录的部分要求，以及对私人持有机枪的禁令。不难看出，1986年法案是枪支管制运动的一次倒退。此后，枪支管制运动受到挫折，全美步枪协会的影响力达到顶峰。

1990年之后，美国的枪杀案件锐增，国会颁布的立法近10项。90年代前半期，主张枪支管制的力量抓住民主党控制国会两院的良好契机，推动通过《布雷迪法》，规定民众购买枪支前需强制进入“等待期”并进行背景审查，同时禁止19种攻击性枪支的制造、销售和进口，推动管制运动达到新高潮。1996年，国会在《财政、邮政和联邦拨款综合法》中要求对赎枪者进行背景检查。《1997年联邦家庭暴力枪支禁止法》则禁止犯有家暴罪者购买枪支。2004年《执法人员安全法》允许在岗或者退休警察携带被隐藏的枪支，2005年《保护合法枪支贸易法案》使得枪支制造商及经销商在此类案件中获得更大豁免权。

纵观美国枪支管控立法的历史进程，尽管随着政策的不断发展相关规定的细节不断完善，上述法律似乎涉及到控枪政策的各个方面，在理论上形成了一个严密的体系，但在实践中却难如人意，伤亡最为惨重的十次枪击事件中八次发生在过去十年中，平均每年有近四万人成为枪支暴力的受害者。不难看出，枪支管控立法的演变是一个不断“推拉”的矛盾过程，“拥枪”与“控枪”的主张多次交锋。这一趋势不仅受到民主共和两党分歧的影响，还源于根深蒂固枪支文化与利益集团的较量。

在当今美国社会，持枪权构成了保守派与自由派文化战争的战场之一，在这一议题上民主党和共和党分歧尤为明显。自上世纪80年代起，枪支管制问题就成为了总统选举中的重要议题和选举战略中的“楔子”，不仅影响美国总统大选，同样影响国会选举。民主党更多地被认为主张管制枪支，而共和党则反对枪械管制。一般来说，当国会和白宫主要由民主党人所主导时，枪支运动往往能够取得一些实质性的突破。而当共和党掌握政权的时候，枪支管制运动就会停滞不前甚至出现向后倒退的趋势。

美国的枪支文化有其深远的历史渊源。独立战争期间北美殖民地与英国军队力量对比悬殊，但正是大量民兵的参与促使美国取得了战争胜利。在许多美国人眼中，国家之所以能够获得独立，很大程度上是因为“人手一支枪”的武装。人民持枪反抗暴政的行为经过战争洗礼，加冕为枪支文化的底色，成为美国独立与富强的标志。就现实因素而言，美国的枪支文化受到战争的影响，两次世界大战促进美国的枪支产业不断发展成熟。20世纪中后期，美国枪支产业开始向好莱坞及游戏制作商靠拢，与人民生活进一步接轨。200多年来，枪支文化渗透到美国的每个角落，对于自由和独立的诉求以枪支为寄托，成为影响美国枪支管控的因素之一。

全美步枪协会于1871年由国民警卫队和退休军官创立，20世纪20年代至30年代开始涉足政治。20世纪70年代，在国会控枪法案日益增多的情况下，NRA成立立法事务部和整治行动委员会以影响国会的枪支立法，它以反对枪支管控为己任，完成了向举足轻重的利益集团的转变。此后，这一“社会福利”组织自我标榜其使命是“保卫和捍卫美国宪法，推动公共安全、法律和秩序及国家防务”。经过多年的经营发展，NRA的会员人数剧增，在2012年高达430多万。NRA在2010年从支持者手中募得2.53亿美元，这一数额是全国最大的控枪团体“布雷迪预防枪支暴力运动”（Brady Center to Prevent Gun Violence）所募集的42倍，成为美国最强大的单一议题利益集团。

在讨论枪支管制问题时，全美步枪协会无疑是一个重要的干预变量。NRA凭借雄厚的人力与财力，通过实施政治捐赠的方式影响选举，鼓动会员打电话、写信向议员施压等方式影响国会的枪支立法，推动公共舆论向主张放宽枪支控制的方向转变。

“无望的困局”？

——拜登政府的枪支管制政策

1. 拜登执政时期枪支管制的脉络与走向

几十年来，拜登在有关枪支管制的重大立法斗争中拥护旨在加强对枪支及其拥有者的管理规定。1993年拜登担任参议员时期，在国会主持通过了具有里程碑意义的《布雷迪手枪暴力预防法》（Brady Handgun Violence Prevention Act）。一年后，拜登担任众议院司法委员会主席时，国会通过了一项禁止杀伤性武器的立法，但在10年后期满失效。此后，国会未能通过新的控枪法案。在拜登担任副总统时期，奥巴马与拜登宣布了23项相对温和的行政命令，并呼吁国会通过关于普遍背景调查、禁止高容量的枪夹等方面的法律。然而特朗普上台后便迅速推翻奥巴马政府提出的一系列控枪行政命令，并多次发表演讲支持公民自由持枪的权利，拜登担任副总统时期进行枪支管控的努力大打折扣。

作为总统，现今拜登的处境与担任副总统时有相似之处：试图找到一种方法来制止大规模枪击事件，并与保守的枪支拥有者及其政治盟友抗衡。在去年的竞选活动中，拜登提出了有史以来总统候选人中范围最广的枪支管制主张，承诺恢复杀伤性武器禁令，制定自愿的枪支回购计划，并在任职的第一天向国会发送法案以废除对枪支制造商的责任担保并关闭背景检查漏洞。自拜登上任以来，对于疫情管控、经济恢复等议题的关注使得枪支管控的优先级相对靠后。随着一系列枪击事件的发生，在来自各界的强大压力下，美国总统拜登于当地时间4月8日宣布将采取一系列行政措施来应对美国国内枪支泛滥的顽疾，并敦促呼吁国会参议院立即通过众议院此前批准的枪支法案，加强控枪立法。

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拜登政府宣布的行政措施主要包括三方面内容。第一，司法部在30天内就制止“幽灵枪”（Ghost gun）的扩散发布拟议规定。幽灵枪是指个人通过购买部件自行加工组装的枪支，故其没有可追溯的生产序列号。“我希望可以依据《枪支控制法》把这些（枪支）部件视同为枪支。”拜登在讲话中说道。幽灵枪对犯罪组织和右翼极端分子特别有吸引力，他们希望获得不需要任何背景检查的无法追踪的枪支，而这一措施可以减缓新型枪支不受限制地扩散的态势，在一系列行政措施中最具实质性与可操作性。

第二，在60天内就加强手枪“稳定支架”的管制发布单独规定。给手枪加装绑手枪托可使其变成杀伤力更强、更精确的“步枪”，而手枪比起步枪在美国受到更少的法律监管。据报道，3月发生在科罗拉多州博尔德市的大规模枪击案中，造成10人死亡的嫌疑人就使用了绑手枪托。

第三，在60天内发布限制有自杀倾向或可能对他人构成危险的人获得枪支的“红旗”法规(“red flag” legislation)，该法律旨在防止有精神健康问题的人拥有枪支。这项措施将使警官和家庭成员向法院请愿，以暂时从可能对自己或他人构成危险的人身上移走枪支。此外，司法部将就美国枪支走私情况发布21年来的首份报告，联邦政府也将加大对“以非监禁手段减少城市枪支暴力”社区项目的资金投入。

在立法层面步履维艰的前提下，拜登试图以颁布行政令的方式对频发的枪支暴力事件作出回应，短时间内能够绕开两党的相互掣肘，使枪支的来源与使用保留在更加可控的范围内，但并非长久之计。

2. 民主党的初步尝试：众议院通过两项枪支安全法案

在投票前的辩论中，民主党人表示，减少美国枪支暴力的途径是通过国会立法阻止杀伤性武器落入不负责任的人手中。共和党人则认为，多数枪支犯罪并非合法购枪者所为，加强背景调查不能有效阻止重大枪击事件发生，反将妨碍一些需要拥枪自卫的人及时获得枪支。在拜登政府支持下，民主党掌控的国会众议院于3月11日通过两项加强购枪背景调查的法案，试图加强对枪支销售和转让的背景调查，确保被禁止拥有枪支的个人无法获得枪支。

2015年在南卡罗来纳州查尔斯顿一座黑人教堂，白人至上主义者鲁夫枪杀9名黑人教徒。调查显示，鲁夫购枪前的犯罪记录未能被背景调查人员及时获取，正是背景调查方面的疏漏酿成了悲剧。根据美国现行法律，有营业执照的枪支经销商需对购枪者进行背景调查，但无照销售商和私人转让枪支无须这样做，使得一些枪支可以在所需的背景检查完成之前由持牌枪支经销商转让，这一缺陷被称为“查尔斯顿漏洞”(Charleston Loophole)。查尔斯顿漏洞允许某人在3天后仍未完成背景检查的情况下购买枪支，而《强化背景调查法》则规定，针对购枪者的购枪前背景调查时长延长至10天。此外，枪支证明漏洞(gun show loophole)允许未经许可的交易商在没有背景调查的情况下买卖枪支，推动这一立法的民主党人认为《跨党派背景调查法》对其进行了填补。法案就无照售枪、网络售枪和私人枪支转让的背景调查做出规定，但对家人间作为礼品馈赠的枪支转让等少数情形予以豁免。

虽然《强化背景调查法》与《跨党派背景调查法》在众议院取得阶段性胜利，但由于两党在国会参议院各占50席，参议院的立法门槛为60票，因此民主党人不仅需要巩固自己所有的支持者，而且还必须说服10名共和党人加入，民主党在众议院的阶段性胜利有可能画上句号，法案在国会通过的前景难言乐观。

拜登政府枪支

管制政策的动力与阻力

1. 动力

民主党推动枪支管控法案的热情高涨事出有因，一方面全美最大的支持枪支的利益团体全美步枪协会运行陷入困境，从反面推动控枪进程；另一方面近些年来频发的针对少数族裔的枪支暴力案件呼吁联邦政府采取更严格的管控措施。

（1）NRA的运行陷入困境

2019年9月，基于数年间大规模扫射屠杀频发，旧金山市议会通过决议将全国步枪协会列为“美国国内恐怖组织”并呼吁全国更多州和联邦采相同立场。旧金山市议会认为全国步枪协会支持无限制拥枪权的基础意识形态并利用政治力推广，民间众多附随组织中也包含长期传播用暴力捍卫拥枪的暗示，已经符合恐怖组织特征，并对每年众多因枪死亡者负有重大责任。根据响应性政治中心（Center for Responsive Politics）的数据，2016年NRA在政治宣传上花费了5440万美元，2020年这一支出降至2940万美元，其政治影响力大大减弱。2021年1月15日，美国全国步枪协会申请破产保护，据路透社分析，此举是为了躲避美国纽约州总检察长的诉讼。

在短短的几年内，NRA已经从也许是美国最强大的政治游说团体跌落到破产阴影中。NRA似乎认为申请破产能够解决其所有政治、财务与法律问题，但这一行为却恰是其财务管理不善、游说行为的无能为力的重要论据。全美步枪协会的运行困境为枪支管制减小了阻力，与此同时，支持更严格的枪支管控的团体也在采取行动。布雷迪预防枪支暴力运动主席克里斯·布朗花费多年的时间来推动原始的背景调查法案，维护着各种各样的新法律的同时对现有法律进行了调整，并且支持在健康和福利方面进行投资以遏制该国的枪支暴力行为。布朗指出：“我们用这类法律挽救的每一条生命都是值得的。”

（2）种族问题紧迫性推动枪支管控进程

随着美国种族问题的日益激化，枪支暴力展现出新的特征，主要受害者范围从以往的妇女和儿童不断向外扩展，少数族裔也成为了枪口瞄准的目标。白人民族主义者抓住了通过幽灵枪建造秘密武器库的机会，对于枪支暴力起到推波助澜的作用。布雷迪政策副总裁克里斯蒂安·海恩（Christian Heyne）称：“幽灵枪对有色人种社区的枪支暴力造成了不成比例的影响，并破坏了强有力的枪支法律。”

自新冠大流行开始以来，随着仇恨亚裔的论调甚嚣尘上，针对亚裔的暴力行为也屡屡发生。亚特兰大枪击案造成8人死亡，其中包括6名亚裔。此外，黑人也是枪支暴力的主要受害者。拜登在致辞中提出，除了大规模枪击事件外，枪支暴力仍然是15岁至34岁黑人死亡的主要原因。皮尤研究中心2017年的一项调查发现，美国白人平均每户拥枪比例是西班牙人的二倍，大约有十分之七的拉丁裔选民（68％）称，枪支法律应比今天严格。随着少数族裔的声音逐渐增大，在国家政治中的重要性也不断上升。无数枪支暴力受害者的悲惨遭遇不仅引起人们的哀悼，也推动民众对于枪支管控的情绪日益高涨。面对“分裂”的社会与尖锐的种族矛盾，枪支管控虽然难以根除问题，但客观上有利于为凝聚各方共识提供切入点，并进一步缓和冲突与对立。

2. 阻力

尽管枪击案的再度发生敦促拜登政府尽快采取管制措施，但政策的制定与执行依然面对着重重阻力。拜登曾表示控枪问题“不是、也不应是党派问题”，但事实上民主共和两党在该问题上历来分歧尖锐，国会的政治极化无疑阻碍着法案的通过，使得枪支管制立法措施的推进陷入困境。

（1）民主党内部分歧

虽然民主党目前控制众议院和白宫，但其阵营内部立场并非一致。来自西弗吉尼亚州的中间派民主党参议员乔·曼钦(Joe Manchin)就曾明确表示不支持众议院通过的两项枪支安全法案，并致力于通过他的更加严格的曼钦-图密妥协法案(Manchin-Toomey compromise bill)，将背景调查扩大到所有商用枪支销售。民主党内部曼钦的反对者凸显出在解决枪支管制问题上存在的重大分歧，在一系列枪击案发生的背景下仍然面临着采取措施的压力，这对于他们的选民来说至关重要。曼钦的立场表明甚至在民主党占据领导地位的众议院内，党内领导人都无法指望完全依靠民主党推动枪支法案的通过，这使得通过法案的努力更加具有挑战性和分裂性。参议院通过任何枪支立法的机会仍然很少，因为这需要共和党的大力支持才能克服。

此外，民主党关于枪支管控的立场也受到农村选民意见的影响。随着美国社会的不断发展，狩猎的行为逐渐减少，但这一传统在农村保留了下来，支持活跃枪支文化的人绝大多数是生活在农村地区（尤其是南方）的白人男性，对于枪支管控最强烈的反对意见来自南方、西部和农村代表。竞选期间，特朗普曾将农村选民作为主要的争取对象，在一些主要的社会和文化问题上包括枪支、移民以及宗教自由迎合了中西部农村选民的想法。特朗普赢得的关键州中，有相当一部分属于中西部农业地区。民主党若想巩固竞争优势，离不开对于本就倾向于共和党的农村选民的争取。近期频发的枪击事件导致民主党人谨慎地处理问题，担心如果过分拥护枪支管制措施，他们将在农村选民中付出政治代价。

图源：https://www.theguardian.com/

（2）共和党反对态度

关于枪支政策总体优先事项的观点长期以来一直是两党分歧所在，但在过去十年中，这些分歧已明显扩大。2010年，巴拉克·奥巴马总统任期第二年，共和党人称枪支权利比控制枪支更为重要的可能性大约是民主党的两倍（65％比33％）。而在2019年皮尤中心一项关于美国人对于枪支态度的调查中，共和党人说枪支权利比控制枪支更为重要的可能性是民主党的近四倍（80％比21％）。尽管公众对更严格的枪支管制措施的支持越来越高，但共和党人并未显示出支持任何此类立法的迹象，国会的极化导致两党之间达成妥协的几率逐渐减小，共和党的反对态度日益坚定，无疑是对通过法案的一大考验。

图源：https://www.pewresearch.org/

面对在控枪议题上寻求行动中变得更加积极进取的民主党人，共和党迅速回击，已有多位共和党人对新法案进行抨击。参议院共和党领袖麦康奈尔称两党在如何解决枪支暴力问题上存在“根深蒂固的哲学分歧”，得克萨斯州参议员特德·克鲁兹在审议众议院通过的控枪法案时称，民主党人的这些措施非常可笑，对阻止枪击事件并无帮助，并指责民主党人企图从守法公民手中夺走枪支。参议员辛西娅·鲁米斯说，她已经确信民主党人只是在以悲剧为借口“破坏我们的权利”。其他共和党人也很快表示，以任何方式扩大背景调查完全是没有成功机会的。一众共和党参议员的轮流发声表态展示了其坚定立场，由于温和的共和党人较少，更严重的两极分化或将难以避免。在两党严重分裂的政治语境下，枪支管控法案在国会将面临难以逾越的政治壁垒。

结论

在“持枪合法”的背景下，美国枪支暴力造成的悲剧每天都在上演。美国枪支管控问题的实质在于消极自由与积极自由的权衡。持枪权对美国既是“权利的诱惑”，又是“安全的隐患”，美国的枪支文化的实质是对个人权利的保护和对政府权力的限制，其极端形式即为允许私人拥枪而禁止国家建立武装部队。尽管这一极端形式未成事实，但这一倾向始终存在。关于枪支管控的争论涉及私权和公权的关系，进而上升至不受他人干涉的消极自由与能够干涉或控制他人积极自由的争论，成为美国社会难解的困局。

近期发生的重大枪击事件敦促拜登政府将枪支管控迅速提上议程，NRC的相对衰落也为推动枪支管控进程提供了动力。但从长期来看，拜登政府推进枪支管控的努力存在失败的必然性。拜登的处境与奥巴马相似，尽管总统本人的控枪态度鲜明，但依然面临着强大的选举压力，并受到国会的掣肘，只能权衡利弊却难以达到实际的政治作为。由于民主党内部的立场不一致、共和党的坚决反对，即使每天有100多名美国人死于枪支，重大的改革也无法通过国会。尽管NRC在今年年初申请破产，但其依然对共和党人与国内支持枪支的团体有很大影响力。由于美国宪政框架中的政策延续性难以保证，即使在拜登政府任期内控枪政策得以通过，难保下一任不会将其推翻。

审校：葛健豪 海国图智研究院助理研究员

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