【美政快评】美利坚又双叒叕要从阿富汗撤军 ——从“帝国的坟墓”中爬出有多难？

刊物介绍

《美国政治追踪》是由海国图智研究院在2018年12月对《中美关系每日速递》改版后独家推出的美国研究刊物，通过对白宫内部动态、党派竞争动向、美国各州情况及中美关系发展趋势等问题的梳理和跟进，保持对美国内政的持续关注，并配合之后的大选预测。

本文作者：

匡泽玮 海国图智研究院研究助理

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2021年4月14日拜登宣布美军将在“9·11”事件20周年纪念日之前从阿富汗撤出。在白宫讲话时拜登称，美军将于5月1日从阿富汗开始撤军，直到9月11日前，将驻扎在阿富汗剩余的2500名美军从该地区撤出。拜登的讲话似乎又让人回想起2011年6月奥巴马政府也曾信誓旦旦地拿出美国从阿富汗撤军的时间表，而又在2015年3月推迟撤军计划。这不禁使人产生疑问，美国这一次还会和以前一样在撤军问题上“一拖再拖”吗？拜登政府撤军的动力何在？美国从阿富汗撤军的阻力又有哪些？撤军对于美国政府来说到底有多难？本文将重点回答后两个问题。对这些问题的理解，将有助于我们理解美国在阿富汗的行动逻辑。

（图片来源：美联社）

美国“一拖再拖”的撤军行动

自2001年美国卷入阿富汗战争以来，美国不断向该地区派遣军队以打击该地区的武装组织。2009年奥巴马政府期间，美国更是两度增兵以强化其对阿富汗的军事承诺。但也就在同年年底，在美国提出“重返亚太”的概念以及两党公开对阿富汗战争开销进行声讨的背景下，奥巴马政府提出“美国将从阿富汗撤军”。2011年6月，奥巴马在电视讲话中提出其撤军计划“美国将撤出5000名士兵，到年底再撤出另外5000名士兵，到第二年年底进一步撤出20000人”。2014年，奥巴马甚至高调宣称“阿富汗战争已经结束”。然而一年后，为进一步打击塔利班武装以及增强阿富汗国防武装力量，以保证阿富汗政权在美军撤出之后不会落入塔利班之手，白宫宣布推迟撤军计划。

（美国在阿富汗的驻军，图片来源：BBC）

2017年特朗普当选后，美国政府称“将继续向阿富汗派遣军队”以强化对塔利班组织的打击。但当美国于2017年年底颁布《美国国家安全战略报告》之后，“大国竞争”成为美国对外战略的重心，特朗普政府有意识地从中东地区收缩军事部署，并在2019年开启与塔利班组织的对话。经过多轮谈判，尽管谈判曾因双方爆发武装冲突一度中止，美国与塔利班最终于2020年2月29日达成和平协议，并在撤军问题上达成一致。至此，美国再次承诺“将在14个月内完成撤军。”

（图片来源：BBC）

2021年拜登当选后，14个月的撤军计划又被画上问号。尽管民主党和共和党在阿富汗问题上都表示美国应该从该地区撤出，但在具体执行上却存在一定分歧。特朗普代表的共和党政府希望美国尽快从该地区撤出以减少政府开支；拜登代表的民主党政府却认为美国应“更加负责地”从阿富汗撤离，批评特朗普的撤军计划将给阿富汗内部带来一系列问题。这种分歧将可能导致美国的“撤军承诺”再次发生变动。

美军从阿富汗撤军的动机

梳理美国“拖沓”的撤军历史可以发现，美国撤军的动机一以贯之，拜登政府也不例外。“撤军”的主要动机来源于“遏制中国”的需要。2001年，布什政府提出“反恐战争”的概念之后，美国在中东投入了过多的军事资源。伴随中国的崛起，美国开始调整其力量部署。在奥巴马时期，美国提出“重返亚太”的构想之后，在同年年底宣布“将计划从阿富汗撤军”。拜登政府也正在沿着奥巴马政府时期的轨迹前行——拜登在讲话中直言“美国应该将注意力放在更为优先的问题上，其中就包括中国带来的挑战”。随着中美之间的竞争加剧以及两国在周边地区发生军事摩擦的风险上升，拜登政府急于从其他地区抽身以保足美国对付中国的战略资源。

除此之外，美国从阿富汗撤军的另一动力源于践行“中产阶级外交政策”的需要。2月5日，拜登在就职之后发表首次关于对外政策的演说，提出“中产阶级外交”的概念。尽管到目前为止，拜登政府提出的“中产阶级”外交政策既没有官方文件给予明确的定义，也没有具体的政策内容。但从拜登的讲话以及美国国务卿布林肯的演讲中可以窥知一二：美国的外交将聚焦于在全球重塑中产阶级价值观并通过保证美国在科技、经贸领域的优势地位建立美国领导的世界经济体系。这意味美国需要将大量的资源集中于自身的经济建设与科技研发。而在阿富汗驻军则会消耗美国的资源，增加开销使得政府无力聚焦于国内建设。显然这与“中产阶级外交”的目标相悖。

根据布朗大学2019年的一项研究显示，美国在阿富汗已经花费了大约9780亿美元。其中大部分花费在阿富汗的国内建设，比如建立阿富汗安全部队。另外，统计中还不包括因浪费、欺诈和滥用而损失的资金。2020年10月，在一份提交给美国国会的报告中，负责监督阿富汗重建的机构估计，“在2009年5月至2019年12月31日之间，约有190亿美元被浪费”。截至目前，美国在阿富汗投了超过1万美元。维持海外霸权的巨额成本使得美国财政面临巨大压力。考虑到拜登在就业保障、基础设施投资等领域的野心，唯有削减美国在海外的巨额支出才能保证国内建设顺利进行，并获得中产阶级对本届政府的支持。

美国撤军的客观阻力

撤军的缓慢和美国当局在该问题上态度的“反复”有巨大关系。而这种反复的态度又折射出美国从阿富汗撤军的一系列现实阻力。换言之，正因从阿富汗撤军存在诸多的现实阻力，美国才难以从阿富汗完全抽身。

就撤军行动带来的后果而言，美国从阿富汗撤军将会引起地区安全、少数族裔权利、妇女权利保障等一系列问题。而在这些问题没有得到解决的情况下撤军则意味着美国在阿富汗的行动又是一次失败的军事干预，进而影响美国的国际声誉。

（1）恐怖主义复兴。尽管美国在2019年底将伊斯兰国在阿富汗的分支机构铲除，但是随着恐怖主义向着“去中心化”、“网络化”等方向发展，规模较小、没有特定形式的恐怖组织可能会利用美国撤军给阿富汗带来的权力真空而发展、壮大；

（2）少数族裔和妇女权利保障问题。尽管塔利班组织声称将保护妇女权利，但是其条件是在伊斯兰教法框架内的权利。由于塔利班组织的意识形态偏保守，其对妇女权利的定义与西方价值观相冲突，由此形成的阿富汗妇女权利问题备受西方人权支持者们的关注；关于少数族裔权利问题，西方主要关注那些信奉什叶派的少数民族——担忧在塔利班治下的地区会重返此前塔利班统治时代对哈扎拉族（Hazara）的迫害；

（3）阿富汗政治稳定性问题。对于塔利班组织而言，当前阿什拉夫·加尼政府（即，当前美国支持的官方政权）缺乏权威性。塔利班组织认为加尼政府软弱无能，是美国的傀儡。在双方停火之前，塔利班组织已占领多个基地和前哨据所。这意味着一旦加尼政府失去美军的支持，阿富汗能否通过和平的方式形成联合政权将成为未知数。另外，阿富汗安全部队的虚弱增加了地区动荡的风险。由于缺乏美国空军的支援，加上当前阿富汗安全部队的工资不稳定、士气低落、伤亡率高等因素，众多分析家担忧美军撤出后当地的安全部队无力维护阿富汗的治安以及震慑地方的部落武装。

上述问题成为美国撤军的阻碍之一：美国想要尽快撤出该地区，但由于阿富汗官方政权无力维护国内稳定，美国担心塔利班组织再次通过武装或其他方式掌控阿富汗政权，使得美国又不得不重新考虑撤军的具体步骤。倘若美国未能妥善解决阿富汗的稳定问题就急于从地区撤走，美国在国际上的声誉将再次受损。阿富汗的居民对拜登撤军的决定表示“震惊”，并称“国际社会（主要指美国与北约）没有兑现‘实现塔利班与政府（和平）分享权力’的承诺”。

尽管当前舆论普遍认为阿富汗战争是场失败的战争，然而只有当美国从地区撤走后又留下一个问题重重的国家时，才是真正标志着美国军事行动的失败。显然，民主党政府并不想承认这种失败，美国也因此难以从阿富汗立刻抽身。

此外，对于美国政府而言，另一种现实的阻力来源于国内的反对声音。对于美国从阿富汗撤军的批评来源主要是美国军方和安全情报领域以及少部分反对撤军的共和党议员。其中，对拜登撤军行动批评最猛烈的是共和党参议员林赛•格雷厄姆（Lindsey Graham）。他认为“撤军将无法带来和平，适得其反——会延长冲突，甚至可能为基地组织注入新的活力。”此外，军方以及安全官员都对“撤军可能带来的问题”发出警告。奥巴马政府时期五角大楼的高级官员大卫·塞德尼（David Sedney），称拜登的决定“在战略上是愚蠢的，在道德上应受谴责”，他认为拜登决定从阿富汗撤军将会引起“人道主义灾难”。新美国安全中心（the Center for a New American Security）印度-太平洋安全项目的主任丽萨·柯蒂斯（Lisa Curtis）认为，撤军的决定将在阿富汗引发一系列灾难，她批评道“我甚至在弗吉尼亚的家中都能听见基地组织爆发出的欢呼声”。

美国国内还有人担忧，撤军后留下的权力真空会被其他国家所利用，其中包括伊朗和俄罗斯。伊朗被认为是“拜登决定撤军”的最大赢家。尤其是当美国撤军后，随着喀布尔中央政府的日渐衰落，伊朗可以向阿富汗西部的赫拉特省渗透其影响力，并可能利用阿富汗内部动荡的机会扶植其在阿富汗的势力。鉴于伊朗与阿富汗在语言、文化习俗、宗教等方面的联系，对于“伊朗借机扩大地区影响力”的担忧并非子虚乌有。因此，部分担忧伊朗扩张势力的个人或团体也反对美国从阿富汗撤军。这些反对声音客观上也增加了拜登政府的撤军难度。

拜登执政的又一挑战

除了“撤军”本身存在的诸多阻碍之外，对拜登政府而言，“何时撤军”、“以什么样的方式离开”是其当前面临的最大挑战之一。换句话来说，无论拜登政府是在5月1日之前完成撤军，还是在9月11日前完成，都要承担相应的政治风险。

如果拜登改变主意，决定遵照此前特朗普政府与塔利班组织的约定，在5月1日前完成撤军，那么这意味着拜登政府不仅没有兑现“更负责地从阿富汗离开”的承诺，而且跟随前任政府的政策亦步亦趋。在两党制下，伴随美国内部政治极化现象愈演愈烈，现任政府对前任政府政策的全盘继承，可能意味着本届政府背后的执政党的执政能力低下。在2019年总统竞选期间，拜登曾在电视采访中批评特朗普的政策“总是在削弱美国的谈判伙伴（指阿富汗加尼政府）”，并承诺：在他当选后，美国将保护阿富汗妇女和女童的权利。对执政党而言，提高其执政绩效的最基本方式即为实现执政价值的最大化。换言之，履行竞选时的承诺是执政党获得支持的最基本途径。这要求拜登政府应在“阿富汗撤军”问题上采取更负责的态度——在妥善安置好阿富汗内部政治秩序后再从该地区撤出，而非追随特朗普政府的政策一味追求快速撤军的政策——以此来履行其竞选时标榜的价值理念。倘若拜登延续前任政府的政策，不仅有损其所在政党的竞争力和支持率，尤其是当美军撤出后阿富汗政府随之垮台，拜登政府将遭到国会鹰派的猛烈攻击，而且有可能遭到特朗普的“嘲讽”。尽管没有具体的证据表明“拜登政府希望达成一个更好的协议以区别前任政府”，但鉴于美国内部的极化现象与两党的竞争关系，一个更好的撤军协议无疑会大大增加拜登政府的支持率。

然而，如果拜登坚持在9月11日前从阿富汗完成撤军，那么这意味着美国可能无法真正实现从阿富汗撤军的目标。此前，塔利班组织曾警告拜登政府“如果美国违反协议，将会对美军采取报复手段”。而美国方面也对塔利班的威胁做出回应，五角大楼新闻秘书柯比（John F. Kirby）称“任何针对驻阿富汗美军的攻击都将受到严厉打击”。一旦塔利班组织采取行动报复美国违约行为，美国也必定采取相应的措施予以反击。由此引发的冲突将导致美军不仅无法结束阿富汗战争，还可能升级成为新一轮的局部战争。

对于拜登及民主党而言，能否从阿富汗顺利撤出将直接影响2024年的选举形势，而可能参与2024年总统竞选的特朗普也会从中获益。在过去，曾于军队服役的选民长期以来一直倾向于共和党。但从2020年的选举情况看，拜登可能已经削减共和党在这一选民群体中的优势。拜登拥有多个存在退役军人和现役军人社区的县的支持，而这些是特朗普和前共和党总统候选人数十年来一直指望的选区。拜登竞选团队的民调专家塞琳达•莱克（Celinda Lake）表示：“从所有数据来看，拜登在退伍军人和现役军人方面的表现都比几十年前的民主党提名人要好。”这一点归功于拜登提出的 “支持美国撤军”的政策主张。此外，与炫耀残酷的战争功绩的特朗普不同，拜登常常用战争中发生的感人故事来歌颂军事牺牲。尽管两人从未在军队服役，但拜登的儿子博·拜登（Beau Biden）在2015年死于脑癌，2008年他作为一名陆军律师被派往伊拉克。因此，拜登几乎在所有讲话的结尾都会说一句“愿上帝保护我们的军队”。作为一位伊拉克战争老兵的父亲，拜登凭借该身份也获得了军事选民的共情。

军事选民对于阿富汗战争的反战情绪较强，大多数退伍军人都认为美国在阿富汗的牺牲不值得。2019年7月皮尤研究中心的一项民意调查显示，58%的退伍军人认为阿富汗战争不值得打。然而，如果拜登不能顺利结束阿富汗战争甚至挑起美军与塔利班组织新的冲突，拜登当前所拥有的军事选民支持的优势会立刻转向特朗普或其他共和党候选人。事实上，自美国和塔利班组织达成协议以来，美国在阿富汗便没有出现新的伤亡报告。对现状的偏好无疑是人类政治行为中最显著的特征，而如果拜登政府的行动打破美军在阿富汗无伤亡的“现状”，将导致选民对拜登支持率的下滑，并使得自身受到舆论和反对派的猛烈攻击。而特朗普本人也可以夸耀“自己在任期内签署了一份和平协议，而拜登却又挑起新的战争”。

因此，无论是全盘接受前任的撤军计划，还是冒着与塔利班武装重启战火风险、将撤军的最后期限推到9月11日，拜登都面临着巨大的政治风险。如何妥善处理阿富汗撤军问题而又不让特朗普及其他共和党候选人在2024年的选举中获得竞选优势，成为拜登政府面临的又一难题。

结语

总结起来，关于美国的撤军动机无外乎两点：第一，削减战略开支，对选民的厌战情绪予以回应以增强本届政府的支持率；第二，重新配置战略资源的部署以适应国家对外战略的调整。尽管拜登政府提出新的说辞来解释撤军行为，但“换汤不换药”——美国的撤军动机正如其“反复不定”的撤军承诺一样，并不会因政府的改变而出现更多新的变化。虽然美国有充足的动机从阿富汗撤出，但现实的障碍又让撤军行动变得困难重重。由于拜登政府希望借助“与塔利班组织达成新的、更好的协议”以区分本届政府和前任政府从而增强民主党在政治竞争中的竞争力，这使得拜登又不得不冒着“与塔利班重新交火”的风险，推迟撤军的最后期限。而一旦双方因此产生伤亡，对拜登及民主党而言，“推迟撤军”无疑是在给特朗普和共和党人在2024年的选举中“送分”。如何处理美国在阿富汗的问题——既能区别与前任政府的政策，增加自己的支持率，又不让美国与塔利班组织发生冲突导致对手支持率上升的结果出现——已然成为拜登当前执政的又一难题。该问题无法妥善解决将使得美国2024年的选情变得更加扑朔迷离。

审校：郭雷 海国图智研究院研究助理

葛健豪 海国图智研究院助理研究员

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