【海图荐文】拜登对华政策：没有特朗普的“特朗普主义”？（一）

王建伟 澳门大学政府与公共行政学系教授

摘要

2021年1月20日，美国第四十六届总统拜登（Joe Biden）宣誓就职，美国政治翻开了新的一页。但是在特朗普（Donald J. Trump）政府治下遭受重创的中美关系能否如中国外交部长王毅所希望的那样“辞旧迎新”呢？按照美国的政治传统，政党轮替往往会导致美国内政、外交政策的重大改变。拜登上台之前，也有人预言他执政后会“重置”（reset）中美关系，将如自由落体般下坠的两国关系拉回稳定合作的轨道。虽然拜登执政才两个多月，其对华政策的面纱还没有完全揭开，但是到目前为止他的言行已经表明拜登政府对于特朗普对华政策更多的是继承，而不是扬弃，是“新瓶装旧酒”，而不是“另起炉灶”。本文试图对拜登执政以来对华政策的变与不变，以及对中美关系互动和走向可能的影响做一个大致的梳理和分析。 

一、战略调整

拜登执政伊始，总体还处于对外阐明整体外交思想和理念、说得比做的多得阶段，在对华政策问题上亦是如此。总统拜登、国务卿布林肯（Antony J. Blinken）、国家安全顾问沙利文（Jake Sullivan）等人已经多次发表外交政策演说，每次几乎都会提到中国。白宫在拜登执政不到两个月的时间里还推出了《国家安全战略暂行指南》（Interim National Security Strategic Guidance，以下简称《指南》）。从这些讲话和文件中，我们可以大致看出拜登外交政策，包括对华政策和特朗普时期的异同。

拜登政府对世界以及美国和世界关系的看法与特朗普政府相比确实有相当的不同。第一，特朗普认为美国的问题都是世界造成的，其他国家，包括盟国都亏欠了美国。拜登在一定程度上承认美国自己也有问题，怪不得世界。布林肯承认美国并不完美，美国外交也有失败和缺点，必须面对，只有这样美国才能进步。换言之，美国在外交问题上要抱有一定程度的谦卑，要在自信和谦卑之间找到平衡。

第二，和特朗普相比，拜登政府对美国面临的国际环境有更清醒的认识。和中国国家领导人习近平所提的世界正经历“百年未有之大变局”相似，拜登也认为“我们的世界正处于一个拐点”。然而，世界正在发生的变化未必对美国有利。布林肯提到了所谓全球民族主义和威权主义的兴起、西方民主的退潮和脆弱、与中国和俄罗斯的竞争加剧、新的技术革命，等等。这些都对美国外交构成前所未有的挑战。正因为时代不同了，美国必须有新的理念和战略。

第三，拜登政府摒弃了特朗普“美国优先”、“让美国再次伟大”等单边主义和自我为中心的外交口号，认为美国不能自绝于世界，强调必须回归世界（America is back）。美国已经无力单独应对面临的挑战，必须依靠其盟友和伙伴采取集体行动才能奏效，因此比任何时候更需要其他国家的合作。美国也没有解决世界上所有问题的药方。这实际上是承认了美国力量的有限性和衰落，承认美国需要世界。这和习近平2021年1月在世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上所说“人类面临的所有全球性问题，任何一国想单打独斗都无法解决”也有异曲同工之妙。

第四，特朗普将所谓重建美国军事力量作为其任内的重大成就之一，过分强调“无可匹敌”的军力在美国外交中的作用。而拜登政府则试图淡化军事力量的作用，突出外交的位置和分量，认为这是应对美国面临的挑战的最好方法。拜登政府明确宣布将放弃用军事干涉的手段在世界上推行民主的做法。布林肯表示过去几十年美国试图用军事手段干预别国的政权更替，代价太高，结果也不好，演变成“无尽头的战争”，美国必须放弃这种吃力不讨好的做法。

最后，特朗普靠制造分裂、煽动仇恨治国，使美国社会严重撕裂、民主危机重重，严重损害美国在世界上的声誉和威望。拜登政府认为要恢复美国在世界上的领导地位，美国必须先把自己家里的事情处理好，“攘外必先安内”；沙利文就提出了“外交即内政，内政即外交”的观点。所以和以往不同，布林肯等人在发表外交政策演讲时，大部分时间都花在讲内政问题上。拜登还提出了所谓「中产阶级外交」（foreign policy for the middle class）的概念，认为美国外交要为美国的中产阶级和工人家庭服务，因为中产阶级是美国力量的重要源泉。

拜登政府的这些外交理念和特朗普时期相比，至少在表面上看是一个进步；了解它们对把握拜登政府的对华政策会有一定帮助。当然，美国的外交政策宣示惯于用华丽的辞藻来加以包装，在多大程度上能落实到处理具体外交问题上是另一回事，尤其是在应对中国这样一个庞然大物的时候，美方往往用的又是另外一套逻辑。

我们可以从几个方面来比较特朗普政府和拜登政府的对华政策理念和战略。一是对中国的定位。特朗普政府在其官方文件里第一次把中国定位为“战略竞争者”和“修正主义大国”，而且还是一个“复仇主义”（revanchist）大国。特朗普政府高级官员认为中国是“今后五十年到一百年对美国国家安全的主要挑战者”，“寻求垄断二十一世纪所有重要工业的恶性对手”。拜登政府基本认同特朗普政府对中国的这一定位。不过，拜登政府更加突出中国挑战的首要性和唯一性。布林肯在美国国会作证时把中国定义为“二十一世纪最大的地缘政治考验”。在他看来，虽然俄罗斯、伊朗、朝鲜等也对美国构成挑战，但是它们和中国不在同一个数量级上，因为中国是唯一一个有经济、外交、军事和技术力量挑战美国的国家。也就是说，只有中国具备综合国力挑战美国。

二是对中美关系性质的认定。既然中国是美国“前无古人”、可能也是“后无来者”的挑战者，那么逻辑上中美关系的性质就是一种竞争甚至对抗的关系。特朗普政府认定由于中国和俄罗斯的崛起，世界政治已经重新回归“大国竞争”的时代。这种竞争不但是经济、军事实力的比拼，还是两种世界秩序、两种意识形态，甚至是两种文明的较量。拜登及其团队倒还没有走那么远，把中美关系定义为文明或种族之间的冲突，但是他们显然认同中美关系是民主与集权两种社会制度、发展模式和世界秩序之间的竞争和较量。美国的对华政策目标就是要确保美国在这场竞争中全面获胜。拜登团队不断强调中美竞争的严酷性，用了“严重”（serious）、“极端”（extreme）、“艰难”（stiff）、“险峻”（steep）这类字眼来形容中美之间的战略竞争。

不过在拜登政府看来，中美之间的竞争并非没有底线。2020年美国民主党代表大会通过的民主党党纲就提出中美之间的竞争不应危及全球稳定，两国也不应掉入新冷战的陷阱。拜登在2021年2月慕尼黑安全会议发表的讲话中也指出美国和中国、俄罗斯的战略竞争并不意味着美国要回到冷战时代，也不排除合作。布林肯则认为中美关系是世界上最重要的、也是最复杂的双边关系，它包括三个部分：竞争、对抗和合作。美国应该能合作的就合作，该竞争的就竞争，须对抗的就对抗。《指南》也指出和中国的战略竞争并不排除、也不应该排除在有共同利益的领域和中国合作。这些说法可以理解为拜登及其团队眼中的中美竞争应该是有限的，而不是无限的。

三是对华战略和策略手段的运用。特朗普政府在其执政过程中，逐渐开启了全面甚至极限施压的强硬对华政策模式，先是发动对华贸易战，继而在高科技、安全、人权等问题上均采取了强硬的挤压姿态。在策略上，特朗普政府采取了所谓“全政府”（whole of government）和“全社会”（whole of society）的手段，也就是要动员整个美国行政当局的资源、甚至整个美国社会的资源来应对中国的举国体制（whole of system）给美国带来的威胁、渗透和影响。与此相配合，特朗普政府部分实施了对华在技术、经济甚至人文交流层面的所谓“脱钩战略”，封杀中国高科技企业、限制中国公司在美上市、减少中国留学生和学者赴美、关闭中国在美新闻文化机构，等等。2020年6月以后，中美各层次的对话交流机制也几乎全面停摆。在蓬佩奥（Michael R. Pompeo）担任美国国务卿的最后几个月，他全面否定过去近半个世纪中美关系发展的基本框架，鼓吹在全球范围内发动对华意识形态新冷战，又回到冷战时期的老路上去了。

拜登团队对于特朗普政府对华战略的基本思路持肯定的态度。布林肯多次表示特朗普的对华强硬态度是正确的，只是不同意某些具体做法。布林肯、沙利文等人在不同场合对于拜登政府对华战略和策略做了系统的阐述。他们认为不管是处理中美关系中的竞争、合作还是对抗部分，美国都必须从实力地位（position of strength）出发和中国打交道；实力地位是美国处理中美关系所有问题的最大公约数。

在美国外交的话语体系中，“实力地位”通常指的是军事经济实力，也就是所谓“硬实力”。但是布林肯等人对此则有不同的解读。他们认为美国的实力地位大致体现在四个方面：一是美国的同盟和伙伴体系。美国的同盟体系是美国力量的重要来源。特朗普政府在处理中美关系时往往忽略盟友，而拜登政府要团结盟友和伙伴一起对中国施压，这种力量叠加的效应将使得中国更无法忽视。二是重返国际组织和多边主义。在这方面特朗普做出了一系列退群毁约的行动，当美国退出的时候，中国就填补了留下的真空；美国必须重新在这些多边国际组织里发挥领导作用。三是美国信奉的人权和民主价值观。特朗普对中国的人权问题不感兴趣，并常常拿人权问题和中国做交易。而拜登政府认为对中国的人权问题必须站出来发声，因为这也是美国的力量所在。四是美国的实力地位还取决于国内治理的改善。首先从上述“中产阶级外交”的理念出发，必须加强美国工人和公司的竞争力、加强美国的科技研发创新，还需要为美国工人争取公平的国际竞争环境。如果美国做不到这一点，中国就可以从实力地位出发和美国打交道。其次需要改善美国的民主制度。如果连美国人自己都对他们的政府和机构没有信心，彼此分裂，就会大大削弱美国在与中国进行战略竞争时的地位。值得注意的是布林肯等人在谈美国的实力地位时，很少强调美国军事力量对加强与中国竞争的重要性，即使提到也是一笔带过或放在最后。这说明对他们来说，从实力地位和中国打交道更多的是需要软实力，而不是硬实力，因为拜登团队认为和中国的战略竞争主要是经济、政治和技术上的，而不是军事上的。

可以说，拜登团队的对华方略有“四大支柱”：同盟战略、多边体系、人权外交和国内振兴。用布林肯的话来说，这些都是美国的优势所在，都在美国的掌控之中。这些优势在特朗普时期没能很好地发挥出来，甚至被破坏殆尽，让中国占了上风。因此，拜登政府要把美国的这些优势重新发挥出来，应用到和中国的战略竞争上。这也是为什么拜登政府的《指南》用了“重振美国优势”（“Renewing America’s Advantages”）这么一个题目。

本文节选自《二十一世纪》双月刊2021年4月号（第184期）