【美政快评】拜登重返伊核协议时日无多？
刊物介绍
《美国政治追踪》是由海国图智研究院在2018年12月对《中美关系每日速递》改版后独家推出的美国研究刊物，通过对白宫内部动态、党派竞争动向、美国各州情况及中美关系发展趋势等问题的梳理和跟进，保持对美国内政的持续关注，并配合之后的大选预测。
本文作者：
匡泽玮 海国图智研究院研究助理
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拜登政府上台后，美伊关系并未像此前外界预想的那样出现“升温趋势”，而是一直处于波动的状态，而6月即将到来，机会之窗正在缩小，留给拜登政府的时间已经不多了。
自美国2018年退出“伊核协议”以来，伊核问题再次成为中东地区乃至国际关注的热点问题。2021年拜登正式当选后，外界重燃对“伊核协议”的希望。但是随着拜登政府施政举措的逐渐清晰，美伊关系并未像此前外界预想的那样出现“升温趋势”，而是一直处于波动的状态——尽管美方多次通过外交表态的方式向伊朗抛出“橄榄枝”，但美伊两国均未做出任何“改善双边关系”的实质性举措，双方关于“重返伊核协议”的谈判前景一直不够明朗。2021年4月美伊双方在维也纳展开间接会谈。时至5月，这场已进行一个月的艰难会谈仍未能出现一个阶段性的成果。从外界看，美伊间的会谈似乎陷入僵局。考虑到伊朗国内政治的天平正在向强硬派一方倾斜——若对美强硬派候选人当选伊朗总统，美国与伊朗的对话难度将会骤然上升——即将来临的6月份总统大选成为拜登政府重返伊核协议的机会窗口（window of opportunity）。随着时间向6月逼近，机会之窗正在缩小，似乎留给拜登政府的时间已然不多。因此，从拜登重返伊核协议的阻力和存在的不确定性角度观察，本文认为：拜登政府短期内几乎没有可能和伊朗达成有效协议。
美国重返“伊核协议”的现实阻力
早在拜登参与美国总统竞选期间，他曾向公众承诺“美国将会重返伊核协议”。鉴于美国全球战略的调整以及在中东面临的问题，外界有理由相信，拜登政府有充足的动机推动美国“重返伊核协议”。然而，“动机的存在”并不意味着“目标实现的可能”。换句话说，拜登政府的决心强度和其所作出的努力与结果之间不存在正相关性，其能否成功与伊朗在核问题上达成协议，还要考虑美国政府在该问题上所面临的现实阻力。
首先，拜登面临国内政治游说集团的阻力。长期以来，以“美国以色列公共事务委员会（American Israel Public Affairs Committee, AIPAC）”和“美国犹太委员会（American Jewish Committee, ACJ）”为代表的美国以色列游说集团被视为对美国中东政策的制定发挥重大作用的组织。在“伊核问题”上，美国以色列游说集团认为，伊朗的“核力量”或任何使伊朗具有潜在的发展“核力量”的能力都将对中东地区的安全与稳定造成严重危害，而后者包括伊朗经济能力的发展。因此，以色列游说集团对任何可能取消制裁而使伊朗经济得以恢复的行为或政策极其敏感，并不遗余力地加以阻止。美国犹太委员会的“伊朗”政策文件明确表示“美国应严格限制伊朗的核能力和常规武器的发展”，并坚决反对美国重返2015年的“联合全面行动计划”（JCPOA，Joint Comprehensive Plan of Action）。美国以色列公共事务委员会则在其网站上将“阻止伊朗核力量的发展”列为该组织关注的核心政治问题，并将伊朗列为“美国和以色列在中东地区最大的长期威胁”。2021年3月，美国以色列公共事务委员会还推动民主党鲍勃·梅嫩德斯（Bob Menendez）和共和党人林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）共同起草参议院联名信，对拜登政府形成两党压力以阻止其“重返伊核协议”。
从左往右依次是：
林赛·格雷厄姆、鲍勃·梅嫩德斯和克里斯·墨菲在国会山
除游说集团的院外压力之外，美国政治精英在“伊核问题”上的分裂也成为拜登政府“重返伊核协议”的内部阻力。美国国内的右翼团体一直以来对JCPOA持批评态度，尤其是共和党鹰派对伊朗以及奥巴马政府达成的“伊核协议”深表怀疑。他们认为JCPOA无法约束伊朗发展核力量的能力，并将这一协议看作是对“神权政体”的妥协。2018年特朗普代表的共和党右翼政府退出“伊核协议”则可以看作美国右翼政治势力对该协议不满的集中爆发。2021年，参议院情报委员会副主席、共和党参议员马尔科·鲁比奥（Marco Rubio）曾表示“伊朗发展核武器的行径很难和它其他的邪恶行动做出区分”。这表明，美国共和党内对伊鹰派坚信：一旦美国重返协议使伊朗的经济得到发展，伊朗就会借机暗中发展核武器并支持中东地区其他“反美”力量，例如黎巴嫩真主党和哈马斯。因此，美国右翼政治团体和共和党鹰派坚决反对美国政府重返伊核协议或解除对伊朗的种种制裁。2021年3月，五名资深共和党参议员给拜登致信，呼吁“美国政府不要与伊朗达成核协议”。
此外，民主党内部在该问题上也存在分歧。早在拜登参加总统竞选时提出“重返伊核协议”的承诺，参议院民主党多数党领袖舒默（Chuck Schumer）和民主党关键参议员库恩斯（Chris Coons）在2020年11月就明确表示，“除非美国可以制止伊朗其他恶劣行径，否则将不支持美国政府重返伊核协议”。当前，共和党中的右翼团体和民主党内对伊鹰派结成“反对拜登重返伊核协议”的阵线，在国会内推行法案要求“增加条约签署时政府向国会的报告要求”，使外交过程复杂化，为“拜登重返伊核协议”设置立法和程序上的障碍以阻止JCPOA的恢复。
其次，特朗普政府在“伊核问题”上的政治遗毒束缚拜登的行动。2018年美国单方面退出“伊核协议”之后，特朗普政府对伊朗展开“极限施压”政策，对伊朗的能源、金融、贸易等领域实施多轮制裁。这一举动不仅加深美伊之间存在的战略互疑，使拜登政府难以在相关问题上向伊朗释放具有诚意的合作信号，而且“撤销制裁”的难度与风险也使拜登几乎不可能在短时间内满足伊朗提出的合作前提。事实上，特朗普时期美国对伊朗的制裁与其说是对伊朗的“惩罚”，不如说是为“防止下一届政府重返协议”而设置的障碍。美国军备控制协会董事会主席托马斯·康奇曼（Thomas Countryman）认为，“特朗普政府和支持‘颠覆伊朗政权’的游说团体模糊了制裁的‘边界’”。换句话说，特朗普政府时期对伊朗的制裁脱离了“伊核协议”的框架，将“违反核协议”的制裁和“侵犯人权或支持恐怖主义”的制裁混为一谈，增加拜登政府撤销制裁的难度。因为，一旦拜登撤销此前特朗普政府以“人权”、“反恐”的名义对伊朗施加的制裁，拜登的反对者将会借此机会以“忽视人权”、“纵容恐怖主义”等言论对其展开政治攻击。
最后，美国在中东地区的盟友反对“重返伊核协议”形成外部压力阻止拜登政府在“伊核问题”上采取激进政策。对于以色列而言，美国“重返伊核协议”意味着伊朗作为以色列的“死敌”将在中东地区获得发展的“喘息之机”。这对以色列的安全构成潜在威胁。因此，以色列无论从外交表达还是实际行动，都极力反对美国“重返伊核协议”，并试图制造紧张局势来破坏美伊之间的对话。4月8日以色列总理内塔尼亚胡就曾在社交媒体上表达对“美国准备取消对伊朗制裁”的强烈反对。4月22日，以色列驻美国和联合国大使吉拉德·埃尔丹（Gilad Erdan）在联合国安理会上表示，以色列坚决反对当前的“核协议”，并认为“JCPOA”不利于地区的稳定与安全。以色列国防军参谋长阿维夫·科哈维（Aviv Kohavi）则在4月25日前往美国与拜登政府讨论“伊朗核计划对中东地区的危害与应对”。另据《以色列时报》报道，4月份有越来越多的以色列高级官员前往华盛顿讨论美以在“伊核问题”上的分歧。这些密集的表态和外交活动表明，以色列试图通过外交途径，从外部向华盛顿“施压”以阻止拜登政府重返JCPOA。
除以色列之外，海湾地区的阿拉伯国家作为美国亲密的地区盟友也表达对“美国重返JCPOA后伊朗力量壮大”的担忧。鉴于过去数年在也门发生的代理人战争——伊朗支持的胡塞武装和沙特支持的政府力量间的较量，沙特外交大臣费萨尔认为，“JCPOA”对伊朗的“纵容”忽视了其他地区国家的安全利益需求。由于重返伊核协议意味着美国对伊制裁的放松以及伊朗实力相应的增长，拜登“重返伊核协议”的计划必定会面临来自以色列、沙特、阿联酋等国家的反对。由此，来自美国国内的政治阻力与美国盟友的外交阻力对拜登政府“重返伊核协议”的努力形成双向制约，客观上降低了美国重返伊核协议的可能性。
美国重返“伊核协议”的不确定性
拜登政府“重返伊核协议”的困难不仅在于美国当前面临“反对美国重返JCPOA”内外部阻力的双重制约，还在于美国与伊朗互动过程中存在的不确定性问题。美伊双方围绕“伊核协议”的互动中存在“彼此预期的不确定”和“信号效果的不确定”两个变数。这些变数不仅在“美国重返协议”的过程中为拜登团队设置障碍，而且在结果上影响拜登政府实现目标的可能性。
一方面，美国政府在“伊核问题”上的预期不确定。具体而言，拜登政府在“伊核问题”上与伊朗能达成何种协议存在不确定性——双方应该重新回归JCOPA，还是应该就有关问题达成一套新的协议——使美国对伊政策目标存在模糊性。事实上，美国在“伊核问题”上的政策预期模糊并非由于美国政府主观上对自身政策的认知模糊，而是受限于谈判对象的反应。美国主流观点认为，JCPOA的主要缺陷有三：（1）该协议没有将伊朗运载核武器的能力纳入限制（2）相关审查程序存在缺陷（3）2025年JCPOA到期后，国际社会将失去对伊朗“拥核”行为的约束。因此，站在美国的立场上，美国政府自然希望和伊朗达成一项更广泛、全面的协议，以约束伊朗在地区的核力量与军事力量的发展。然而，实现这一目标又引发了另一个问题：伊朗多大程度会配合拜登政府实现该目标。
对于伊朗而言，维持2015年达成的伊核协议并尽快使美国解除制裁是伊朗最理想的选择。很明显，伊朗缺乏增加对自身力量约束的动机。美国利用经济制裁的手段充当对伊施加影响力的杠杆受到中伊合作协议的削弱。此前，美国可以利用对伊朗的制裁/解除制裁，威逼利诱伊朗采取与美国合作的态度。然而，“中伊25年全面合作计划”的签署为伊朗在金融、电信、港口、铁路、医疗保健和信息技术等行业提供4000亿美元的资金支持，大大增强了伊朗抵抗美国经济制裁的能力，美国对伊朗的谈判优势也随之受到削弱。因此，伊朗多大程度会为了美国取消对其的制裁而采取对美妥协立场成为未知数。考虑到伊朗在伊核问题上采取的态度不明确，即“伊朗领导人从未明确表达针对JCPOA框架之外的问题作进一步谈判的意愿”，拜登政府选择“与伊朗达成新的、全面的协议”还是“尽快重返JCPOA”作为其预期目标也变得模糊不定，这也从主观上限制了美国采取“推动伊核协议取得实质性进展”的行动。
另一方面，美伊谈判的信号效果存在不确定性。这种不确定性表现为双方在谈判过程中“哪一方率先释放合作信号”。尽管从理性主义角度分析，美伊双方都愿意在“伊核问题”上进行对话，但是双方矛盾的焦点在于“谈判桌上主动权”的争夺。对于美伊两国而言，任何一方率先释放“谈判信号”都会被另一方视为“寻求妥协”的行为，进而使对方在谈判中获得优势地位。由此，美伊之间的谈判变成一种零和性质的“懦夫博弈”。换言之，若双方立场强硬，互不退让，则协议无法达成；若一方采取妥协立场，协议的最终结果则会倾向于另一方。也正是因为美伊双方面临的该种谈判博弈的结构，美伊两国都不愿率先满足对方设立的“对话”的前提条件，双方最终在维也纳选择了间接会谈而非直接对话。
信号效果的不确定性直接影响到拜登政府在“伊核问题”上采取进一步行动。伊朗在“伊核协议”问题上的立场主张“美国取消全部制裁，并拒绝考虑分步方案”——由于鲁哈尼政府在国内因经济受制裁出现持续下滑现象而遭到保守派政治势力的猛烈攻击，伊朗政府在伊核问题上的立场不会发生大的变动。这对拜登政府而言形成一个难题：如果拜登政府取消全部制裁，那么就意味着拜登在这场“美伊谈判对峙中”率先释放了“妥协”信号使伊朗占据谈判的主动权，并致使美国陷入被动局面，失去对“美伊谈判的走向与结果”的控制；如果拜登拒绝取消全部制裁或只取消部分制裁，那么伊朗可能因缺少与美国合作的动力而继续采取对美的强硬立场直至美方在制裁问题上妥协，亦或是双方多年的积怨使伊朗无法感受到拜登政府释放的“善意”而无动于衷，继续保持原有的强硬立场。当美伊两国政府在谈判上都坚守强硬立场而期待对方让步时，双方在“伊核问题”上的谈判也很难取得实质性进展。因此，在这场与伊朗的谈判博弈中，无论拜登采取妥协或强硬的策略，谈判都不会向有利于美国的方向发展。这使得拜登政府采取行动推动“重返伊核协议”的决心从客观上受到削弱。
最重要的是，6月18日伊朗总统大选被普遍视为“美国重返伊核协议”的机会之窗，换言之，新任伊朗总统的政治立场一旦发生重大转变，美伊就“伊核问题”达成协议的可能将被画上问号。由于特朗普政府退出伊核协议重新对伊朗施加制裁致使伊朗经济形势持续下降，加之苏莱曼尼事件再次激起伊朗国内的反美情绪，在2020年伊朗的立法选举中，290个议会席位中有超过220个席位由强硬派占领。这意味着伊朗内部政治生态的保守化以及对美强硬化的趋势。2021年5月的总统候选人登记，先后有多名强硬派登记候选人，其中包括前伊朗总统内贾德以及前伊朗伊斯兰革命卫队空军司令、保守派政治家穆罕默德·巴克尔·卡利巴夫（Mohammad Baqer Qalibaf）。当前伊朗国内民调显示，易卜拉欣·雷西（Ebrahim Raisi）获得的支持率是41.2%，遥遥领先于其他候选人。雷西是伊朗著名的保守派政治家，一度被分析家认为是伊朗最高领袖哈梅内伊的继任者，其保守派的政治身份以及对美的强硬立场不证自明。2019年担任伊朗首席大法官的雷西还被美国指控“侵犯人权”而受到美国和欧盟的制裁。以目前的选举形势而言，雷西有极大可能当选新一届伊朗总统。相比鲁哈尼代表的改革派（或称温和派）政府，雷西政府的保守化倾向和对美强硬立场将会使美伊对话变得更加不可预测，且充满困难。届时，拜登政府以“最小的代价”换取伊朗在伊核问题上最大的配合的目标将不可能实现。因此，趁伊朗改革派目前掌握行政权力的机会实现“重返协议”或“达成新的协议”对拜登政府而言是最佳的时机。然而，随着伊朗总统大选的临近，这扇“机会之窗”正逐渐关闭，可以预见的是，伊朗大选之后的伊美对话将会充满风险与曲折。
结语
美国自拜登上任之后率先在“伊核问题”上向伊朗抛出“橄榄枝”——主动释放合作信号或做出一定让步等，但协议的达成终究需要双方的共同努力。随着伊朗政治生态趋于保守，伊朗国内的政客以及舆论对美日趋强硬，当前属于改革派的鲁哈尼政府是美国在“伊核问题”上寻求与伊朗的“最佳伙伴”，而伊朗6月份的总统大选成为美国重返“伊核协议”的窗口机会。尽管从美国重返伊核协议的动机分析，“调整全球战略部署”以及“防止中东核扩散”使美国存在重返“伊核协议”的动力，但是伊朗国内政治的变动压缩了美伊谈判的“窗口期”，加上“重返伊核协议”存在内部游说集团和中东盟友的双重反对，以及美伊互动中的不确定性问题，都大大降低了美国成功“重返伊核协议”的可能性。换句话说，“重返伊核协议”的任务对拜登政府而言，时间紧、阻力大且充满不确定性问题。因此，拜登在近期内实现“重返伊核协议”几乎成为一个不可能完成的目标。
本文审校：葛健豪
往期回顾：
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