钢铁产能，拜登的制华手段？

刊物介绍

《美国政治追踪》是由海国图智研究院在2018年12月对《中美关系每日速递》改版后独家推出的美国研究刊物，通过对白宫内部动态、党派竞争动向、美国各州情况及中美关系发展趋势等问题的梳理和跟进，保持对美国内政的持续关注，并配合之后的大选预测。

原标题：

【深度美政】钢铁产能过剩与拜登对华贸易政策

本文作者：

吴焕璋

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引言

自2018年中美贸易摩擦发生以来，中国产能过剩问题一直是其中的一个重大的争议点。其争议在于，美国政府常常将中国产能过剩，尤其是钢铁产能过剩描述为导致美国对中国贸易逆差的重要原因，以及中国“扭曲性”贸易政策的结果。特朗普政府时期的关税战很大程度上就是围绕这些产能过剩的产品而展开的。在拜登上台之后，美国政府也并没有放松对于中国钢铁产品的贸易制裁。毫无疑问，中美围绕产能过剩的贸易争端仍将继续。本文则希望通过考察中国产能过剩问题对美国造成的经济影响，美国钢铁贸易利益集团的政治诉求，以及相关选区（钢铁重工业区）对于总统竞选的影响，并结合当前拜登政府政策新动态，来解释美国对华钢铁贸易政策的多层原因，进而试图说明美国对华钢铁贸易政策更多是政治性而非经济性的。

拜登在底特律的竞选活动。图片来源：https://www.mlive.com/public-interest/2020/09/joe-biden-meets-with-detroit-area-steelworkers-during-campaign-swing-through-michigan.html

一、钢铁产能过剩与中美贸易

2018年3月，时任美国总统特朗普以危害国家安全为由，向产自除墨西哥和加拿大以外的国家地区的钢材征收收25%的关税。从经济利益角度来说，美国政府这一政策决定无疑主要是为了减少外来钢铁产品对美国国内钢铁市场的冲击。美国政府认为，美国钢铁产业近年来之所以受到外来钢铁产品的冲击，是由全球整体上的钢铁产能过剩导致的；其中中国是全球钢铁产能过剩最大的国家——根据世界钢铁协会（World Steel Association）数据，2020年中国钢产量为10.53亿吨，占同年全球钢产量的56.5%，比去年增长了5.2%。换言之，美国认为中国的钢铁产能过剩是美国钢铁产业受到冲击的罪魁祸首。中国的钢铁产能过剩问题也就因而与中美贸易问题产生了密切的联系。其联系在于，国家通过促进新的投资、补贴和政府支持措施助长了钢铁部门的产能过剩，并造成影响钢铁生产、价格和贸易的市场扭曲，进而将过剩产能调整的负担转移到其他国家。

美国对于中国钢铁产业最主要的指责在于中国政府对于其众多钢铁企业的过度扶持，尤其是补贴，使得这些企业超量生产钢铁，造成产能过剩，并将过剩产能出口各国，而其中作为中国钢铁进口国的美国则“深受其害”。然而，美国是否真的只是因为中国的钢铁产能过剩所以对中国钢铁产品征收报复性关税呢？仔细分析美国这一政策的基本逻辑，则不难发现，美国对于中国钢铁产能过剩以及其影响的指责并不具有很强的说服力。

首先，我们需要知道什么是产能过剩。所谓产能过剩，从微观角度来说，即指由于垄断竞争或不完全竞争形成的实际产出小于最优产出的情况；从宏观层面来说，指生产能力远远大于市场需求。产能过剩的水平是通过产能利用率来表示，即实际生产量与潜在生产量的百分比值。一般来说，若一个产业的产能利用率小于80%，则该产业处于产能过剩的状态；其中产能利用率处于75%-80%则意味着该产业处于轻度过剩状态。按照这样一个标准，中国确实存在十分严重的产能过剩问题。根据中国国家信息中心的数据，中国在2008到2015年期间，粗钢产能利用率基本上低于75%。然而，中国政府也十分重视这个问题——早在2005年，国务院就做出了关于《促进产业结构调整暂行规定》的决定；2016年，国务院提出了关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见。在2019年的第四季度，中国的钢铁产能利用率为80.2%；2020年利用率为78.8%；而2020年中国的粗钢产能利用率达到了88%。由此可见，尽管去产能的工作仍然是任重而道远，但中国在钢铁产业去产能上也做出了不少努力。相比之下，美国的钢铁产能状况也并非处于较为平衡的状态——美国从年初到近日的钢铁产能利用率为79.2%，而之前由于新冠疫情的冲击利用率甚至下降到了70%以下。因此，就产能过剩问题本身而言，中国近年来的政策导向以及结果是向好的，这似乎难以构成美国针对中国产能过剩的指责和制裁行动的理由。

产能过剩本身似乎并不构成贸易问题，但是产能过剩的企业出口产品或者“倾销产品”则显然是贸易问题的范畴。实际上，这也是美国一直以来关注中国钢铁产能过剩问题的重要原因。在美国看来，中国的部分钢铁企业的生产设备、资本的利用率较低，但是仍然能够生产出大量的钢铁并以低价远销海外，其中很大程度上是受到了中国政府的政策补贴支持。这种做法其实也就是美国政府常常所说的中国的扭曲性贸易政策（distortive trade policy）——换言之，即指依靠强大政府干预且破坏国际自由市场竞争的贸易政策。然而，中国政府对于这些钢铁制造企业的扶持并不是出于低价倾销以牟取海外市场暴利的目的，而是出于稳定社会的目的。钢铁去产能并非能在短时间之内完成，而需要逐步推进，其原因在于钢铁产业中的从业劳动者人数众多，若立即实行一刀切政策则导致大量从业人员失业，而再就业也需要一定的时间和再就业职业训练的投入，使得这些人员的利益诉求难以得到保障，进而构成社会不稳定因素。因此，这些企业需要在一段时间内继续维持可盈利水平，以确保相关从业人员能够平稳过渡到再就业阶段，而不至于受到去产能政策的巨大负面冲击。可以说，中国政府对于产能过剩的企业所实行所谓的补贴或者扶持政策主要是针对国内产业优化升级，其本质并非是对外贸易政策，而产能过剩背后的补贴政策也很难说是中国出口大量钢铁的政策驱动力，遑论针对美国的扭曲性贸易。

此外，中国的钢铁过剩产能也并不会直接影响到美国自身的钢铁产业。中国的钢铁产品的主要出口对象为亚洲国家。根据美国商务部国际贸易管理局（International Trade Administration）2019年的报告，进口中国钢铁数量最多的国家是韩国、东盟国家、阿联酋等，这些国家在当年所进口的钢铁数量总共占中国出口钢铁的52%。相比之下，中国出口到美国的钢铁数量则较少。而根据美国埃信华迈（HIS Markit）公司2018年数据，美国的钢铁进口产品主要来自加拿大、越南和韩国，三者各占比均超过了10%；相比之下，美国同年从中国进口的钢铁仅仅占其所有进口钢铁的2%。尽管中国存在较大的产能过剩问题，但中国的过剩产能与美国钢铁产业受到外来进口钢铁的冲击并没有直接必然联系。

此外，钢铁产能过剩这一问题并非特定的某些国家的问题，而是全球性的问题。根据世界钢铁协会2007-2017年数据，全球钢铁产能利用率的水平基本上低于75%，甚至在近五年来几乎低于70%。尽管美国政府（尤其是特朗普政府）所实行的25%钢铁关税基本上是面向几乎所有钢铁产国，但美国尤其将中国政府凸显出来，并不断强调中国政府对于钢铁产品企业的过度补贴以及差能过剩对美国造成的危害。美国之所以将产能过剩与中美钢铁贸易结合起来，显然并非仅仅出于国家经济利益受损的考量，其背后实际上是错综复杂的国内政治集团的博弈。

二、国内政治的影响

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1、利益集团的推动

众所周知，美国对外政策很大程度上是由美国各大利益集团与政府、国会的相互博弈塑造形成的。毫无疑问，美国政府对于中国钢铁产品的制裁行为背后其实是有非常强大的利益集团支撑。总体而言，美国钢铁产业有五大贸易协会对美国对外钢铁贸易政策有着极大的影响，他们分别是：美国钢铁学会（American Iron and Steel Institute），美国钢结构协会（American Institute of Steel Construction），美国管道进口委员会（Committee on Pipe and Tube Imports），北美特殊钢产业协会（Specialty Steel Industry of North America）以及美国钢铁制造商协会（American Steel Manufacturers Association）。这五大贸易协会于2016年发布了一份《中华人民共和国钢铁产业市场调研报告》（Report on Market Research into the People’s Republic of China Steel Industry）该报告指出：“中国政府主要通过现金补助、股权注入、政府强制并购、优惠贷款和定向信贷、土地使用补贴、公用事业补贴、原材料价格控制、税收政策等方式支持国家钢铁行业发展。和利益、货币政策和环境监管的松懈。中国政府在产量最高的（到 2014 年吨位）中国钢铁生产商中保持多数份额。国内钢铁生产商不是与私营企业竞争，而是与不需要使用自由市场原则来运营的主权政府竞争。”

更值得注意的是，作为全美最重要的钢铁产业利益集团代表之一，美国钢铁产业学会AISI在其官网上直接给出了针对对华钢铁产品贸易的如下公共政策建议: 第一，确保第 232 条对钢铁进口的补救措施仍然存在并完全有效，特别是由于最近 COVID-19 导致美国和世界各地钢铁市场的需求下降；第二，敦促中国和其他主要钢铁生产国做出具有约束力的承诺，以消除钢铁过剩产能，终止针对钢铁行业的补贴和其他扭曲市场的政策和做法，并避免在未来推出新的补贴计划；第三，解决扭曲贸易的政策和做法，包括跨境补贴，这些政策和做法正在推动中国企业在中国以外（例如印度尼西亚和东南亚其他地区）新钢铁产能的快速增长；第四，承诺大力捍卫并延续美国出于反倾销目的将中国视为非市场经济体（NME）的做法，直到中国进行必要的改革，使其经济真正按照市场原则运行。

而在拜登当选美国总统不久，美国钢铁研究所（AISI），钢铁制造商协会（SMA），联合钢铁工联盟（USW），管道进口委员会（CPTI）和美国钢铁建设研究所(AISC) 等行业协会就写信对拜登总统谏言，“面对巨大且不断增长的钢铁产能过剩，继续实施 [钢铁] 关税和配额对于确保国内钢铁行业的生存能力至关重要。在主要钢铁生产国消除产能过剩之前取消或削弱这些措施——以及助长钢铁危机的补贴和其他贸易扭曲政策——只会导致新的进口激增，对国内钢铁生产商及其工人造成破坏性影响。”

从所列举的上述例证中不难发现，美国行业协会在过去5年中基本上保持着坚持对华钢铁产品关税制裁的态度。这些政策立场和建议也基本上在特朗普政府时期，乃至拜登政府前6个月中得到贯彻落实——无论是特朗普政府的232条款还是拜登政府对于钢铁关税征收等相关政策的继承与保留，其所反映的基本内容和理念也是与上述利益集团的诉求以及政策推动有较为紧密的联系。

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2、关键选区的影响

除了上述的利益集团推动作用，美国对钢铁加征关税的政策倾向其实很大程度与美国的总统选举有关。从某种意义上来说，总统候选人（尤其是特朗普）对钢铁贸易所采取的政策，也是为了争夺相关利益州的选票。而这些州其实大部分位于我们所熟悉的铁锈地带（Rust Belt）。

所谓铁锈地带，其实就是指自 1980 年代以来遭受经济衰退的传统工业北方州。去工业化和海外许多“蓝领” 工作的外包使他们处于衰退和衰败的状态， “铁锈地带” 由此得名。尽管没有官方定义，锈带通常被认为是从纽约州中部开始，向西穿过宾夕法尼亚州、俄亥俄州、印第安纳州等北方工业州。

铁锈地带与钢铁产业的相关性是不言而喻的。根据美国钢铁学会于2018年的统计数据，铁锈地带中有5个州的钢铁产业产量和就业贡献岗位数量在全美名列前茅：印第安纳、宾夕法尼亚、密歇根、伊利诺伊和俄亥俄。然而我们可以看到在近年来，这些铁锈地带州的工作岗位数量在逐渐减少，也就引发了铁锈带州的钢铁产业工人的失落的问题。这也是举世瞩目的2016大选的重要国内背景。

统计图来源：美国劳工部劳务统计局（U.S. Bureau of Labor Statistics）

然而，铁锈地带之所以对美国总统大选十分重要，是因为美国总统选举制度中的选举人团（Electoral College）这一制度设计的存在。选举人团是美国总统选举的方式，是一种间接选举，旨在选出总统和副总统。根据《美国宪法》及宪法修正案，美国各州公民先选出该州的选举人，再由选举人代表该州投票；不采用普选制度的原因，主因在于美国为联邦制国家，制宪元老考虑到各州的特定地理条件，采取选举人团制度保障各州权益。其基本操作规则为：一个州（包括哥伦比亚特区）为一个选举人团单位，各州的选举人数意即该州在参议院及众议院两院议员总人数。除了缅因和内布拉斯加，其他48个州和特区均实行“胜者全得制”（Winner-take-all），即把本州的选举人票全部给予在该州获得相对多数普选票的总统候选人。要最终赢得美国大选，竞选者必须在选举人团选票中赢得至少270票。

由此可见，美国总统选举的选举人团制度很大程度上决定了最后的胜负定局。而当年特朗普2016年的大选获胜与他赢得了铁锈带州的选举人团选票有重大的关系。铁锈地带中，除了印第安纳州是红州（长期以来基本上主要支持共和党）以外，伊利诺伊州、密歇根州和宾夕法尼亚州在过去20年中基本都支持民主党，而俄亥俄州近年来基本上是摇摆州。正因为这样的选举政党倾向特点，这几个州也就构成了铁锈带中不可逾越的 “蓝墙” （Blue Wall）。然而，这堵“蓝墙”在美国2016 年总统大选中被特朗普打破，也成为了特朗普最终赢得大选的关键因素之一。

正是由于铁锈带州对于总统选举的特殊性以及特朗普竞选成功的特殊现象，拜登也相较于过去的竞选者更加关注这些州的利益诉求。利益集团政治和选举政治的压力使得拜登在贸易保护主义政策已经造成明显的负面冲击的情况下，仍然坚持延续这种政策。过去3-4年中，特朗普的贸易保护主义对于钢铁产业以及铁锈带经济都造成了较大的损害。我们可以看到，在特朗普实施征收进口钢铁高关税措施之后，上述几个州的就业状况尤其是钢铁产业以及其他下游制造业的状况则有所下降。而就美国钢铁产业本身而言，在2018年至2020年期间，该产业的就业率下降了4.2%，而钢铁股票价格也下跌了28%。如下图所示：

统计图来源：美国劳工部劳务统计局

统计图来源：美国劳工部劳务统计局

换言之，这种单方面制裁性质的政策措施似乎并不能为美国带来较为较好的经济收益，而是可能使得美国钢铁产业进一步受到打击。然而，拜登2020年总统竞选选举承诺中明确涉及到与这几个铁锈带州利益直接相关的内容——其“美国制造”计划（Made in America）中强调钢铁产品制造和供应链本土化和盟国解决钢铁等产能过剩问题 。此外，在全国有将近70%的人口对中国持有负面影响甚至是明确反华的态度之下，将解决铁锈地带中的钢铁产业相关问题与制裁中国（钢铁进口关税等）的措施联系起来可以说是胜算较大的选举政策承诺组合——针对中国钢铁产能过剩问题，限制中国钢铁进口，实行反倾销和反补贴调查等等。而在竞选者当选为总统之后，为了巩固选民（尤其是铁锈带的选民）的支持，拜登也会力图确保针对中国钢铁产能问题的相关政策措施也基本上得到落实——继续针对中国的钢铁产能过剩与其相关的“扭曲性贸易政策”进行施压乃至制裁。因此，在巨大的国内政治压力面前，拜登政府仍然是选择了沿袭特朗普对华钢铁贸易政策。

3、变本加厉的政策

在拜登上台之后，美国政府对于中国钢铁产能过剩问题的基本立场并没有变化。美国并没有完全放弃25%的钢铁关税政策，在今年3月美国商务部长吉娜·拉蒙多（Gina Raimondo）表示，拜登政府将保持钢铁关税，以保护国内钢铁产业。此外，今年年去，美国贸易代表办公室发布的《2021年外国贸易壁垒评估报告》 （2021 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers）中提到，中国钢产能过剩问题关系到美国国家安全利益，并再一度声明中国政府给产能过剩企业提供的政策支持对全球钢铁市场（包括美国在内）造成扭曲性影响。更值得注意的是，该报告甚至认为中国的产业发展战略 “中国制造2025”计划将加大对于中国制造业企业的财政扶持，并进一步加剧钢铁产能过剩的问题。而“中国制造2025”并不只是致力于中国制造产业升级，更重要的是助力制造业核心技术的发展，尤其是针对诸如半导体等对外依赖程度较高的产品，以构建中国本土的科技创新密集型制造业产业链。中国的制造业计划无疑构成了对于美国在高端制造业以及科技创新领域的领先地位的挑战；而针对中国钢铁产能过剩问题，也因而成为美国与中国展开科技战略竞争的重要内容。

此外，在今年5月，美国与欧盟商定不再互相提高钢铁关税，并明确指出要针对像中国这样扭曲贸易政策国家采取相关措施。显然，拜登政府是希望通过修正之前特朗普对其他国家（甚至包括日本、韩国、欧盟部分成员国等盟国以及印度这样的准盟国）所实行的近乎无差别的钢铁产品高关税政策，改善与这些国家之间的政治与经贸关系，进而联合针对中国的钢铁产能过剩问题，针对所谓的中国扭曲贸易政策，达到抗衡甚至遏制中国的科技竞争中的崛起之势。

究其本质，自特朗普至拜登对于中国的钢铁产能过剩问题所实施的贸易政策，其着眼点仍然在于中美之间的“贸易不平衡”，而产能过剩如果说特朗普的关税报复主要是为了挽回产能过剩带来的经济损失的话，那么由此，我们其实已经可以看到美国对钢铁产能过剩的问题已难说是解决钢铁产能本身所造成的经济损失的问题了，而是具有明确对华针对性的战略竞争手段。

结语

综上所述，自特朗普至拜登以来，美国对中国钢铁产能过剩所实施的贸易政策，其本质并不在于通过施压中国化解钢铁产能以缓解美国钢铁制造业的经济困难。中国的钢铁产能过剩问题冲击美国钢铁制造业，可以说只是美国为了其实施对华贸易制裁性措施所强行赋予的一个理由，无论从中国自身的去产能政策还是中国产能过剩对美的影响来看，这一逻辑都难以自圆其说。针对中国钢铁产品的贸易政策措施，更多的是国内利益集团推动的结果，也是总统为履行其竞选承诺的重要行动体现——作为主张贸易自由化的民主党人拜登仍然维持特朗普时期的贸易政策基本方针，这一点足以窥见一斑。因此，基于钢铁产能过剩所推行的高关税等贸易保护政策，并不是一个纯粹的基于经济学成本-收益、对国家近乎无差别征收关税的经济政策，其所具有的政治性、对华针对性和战略竞争性在拜登政府上台之后也变得更加明显。

本文审校：葛健豪

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