堕胎议题，为何总是美国政治的焦点？

刊物介绍

《美国政治追踪》是由海国图智研究院在2018年12月对《中美关系每日速递》改版后独家推出的美国研究刊物，通过对白宫内部动态、党派竞争动向、美国各州情况及中美关系发展趋势等问题的梳理和跟进，保持对美国内政的持续关注，并配合之后的大选预测。

原文标题：【深度美政】堕还是不堕：美国堕胎权之争背后的政治角力

本文作者：陈牧天

本文审校：葛健豪

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堕胎权涉及性别、宗教、道德伦理等敏感话题，一直是美国政坛的“烫手山芋”。不仅两党在堕胎问题上针锋相对，司法力量也频频介入这一议题。2021年9月1日，美国得克萨斯州正式开始实行全美最严苛的州级堕胎禁令“心跳法案”（heartbeat bill），怀孕六周后的堕胎行为几乎完全被禁止，强奸或乱伦导致的怀孕也无法豁免。而联邦最高法院1日晚以5:4的投票结果拒绝废除这一禁令。9名大法官中，首席大法官罗伯茨（John G. Roberts Jr）与3名自由派大法官支持废除堕胎禁令，另外5名保守派大法官反对废除。9月9日，美国司法部长加兰（Merrick Garland）表示这一法案违宪，司法部已经对得州地方法院提起诉讼，要求废除得州制定的所有堕胎法律。2022年中期选举在即，堕胎权纷争再起无疑为此注入了诸多不确定因素。基于此，本文将回顾堕胎议题的历史沿革，分析其背后的政治角力，并预估得州堕胎禁令对中期选举的影响。

图片：美国司法部长加兰宣布，就堕胎法起诉得州

来源：BBC News

美国堕胎议题的历史沿革

19世纪之前, 美国的堕胎法基本沿用英国的习惯法 (common law) , 但各州法令不一, 有赖于它们对习惯法的接受程度。英国“习惯法之父”亨利·布拉克顿 (Henry Brackton) 认为, 所有的堕胎行为都是残害家庭的行为。因此, 早期英国习惯法将堕胎视为重罪。1803年, 英国通过的《妇女流产法》 (Misscarriage of Woman Act) 规定, 胎动前堕胎为重罪, 胎动后堕胎为死罪。而美国部分州的堕胎法与英国1803年的堕胎法极为相似。尽管如此, 在19世纪中叶以前, 虽然堕胎被认为是不当行为, 但大多数州允许胎动之前堕胎。这主要是由于当时技术高超的医生稀少, 很难使难产的母亲安全生产, 只得实行堕胎。

19世纪中叶后, 一批由专业外科医生组成的团体开始推动限制性的堕胎立法, 目的是限制非专业人士实施堕胎。1845年, 马萨诸塞州成为第一个将堕胎视为犯罪的州。南北战争后, 反堕胎者推动各州制定法律, 对堕胎行为采取更严厉的制裁。到1910年, 除肯塔基州外, 各州均将堕胎定为重罪。绝大多数州规定只有在挽救孕妇生命的情况下才允许堕胎。这一时期堕胎法的特点是保护母亲, 因而寻求堕胎的妇女不会被视作违法，但介绍堕胎、提供堕胎或无外科医生执照而为他人施行堕胎者则触犯刑法，孕妇是否可以合法堕胎的决定权和解释权掌握在专业外科医生手上。

20世纪60年代末70年代初是堕胎法的改革时期。一方面，60年代争取堕胎合法化的斗争伴随着性解放和女权运动而兴起；另一方面, 随着医疗水平的提高, 妇女怀孕、生产以及堕胎的危险性已经大幅降低, 以往那种为挽救孕妇生命而堕胎的情形已不多见，外科医生对堕胎也不再有高度的共识。同时，非法堕胎的高死亡率使得人们开始考虑堕胎法的改革。与一个世纪前相比, 堕胎合法化运动在法律的某些方面取得了进展。在此期间, 共有14个州在法律上做出了改变, 使得堕胎在这些情况下被认定为合法：当孕妇有生命危险时, 孕期不正常时, 以及被强暴而受孕时。阿拉斯加、夏威夷、纽约和华盛顿四个州则走得更远, 废止了早期将堕胎定罪的法律。其中，1973年由最高法院审理的罗伊诉韦德案（Roe v. Wade）堪称堕胎议题的里程碑。案件原告本欲挑战得克萨斯州的反堕胎法，却一次性地改变了美国的堕胎政策——大法官以七票对两票通过堕胎合法化的裁决，认为妇女决定是否为人母的权利应获得最高层级的宪法保护。此案标志着堕胎合法化运动的开端，也成为最高法院后来数十起涉及限制堕胎案件的先例。对于支持堕胎的自由派人士来说，该案是一个重大胜利；而对于反对堕胎的保守派人士而言，该案是反堕胎运动的开始。自此, 合法及非法的反堕胎事件频繁发生, 目的就在于推翻此项判决。

总的来说，20世纪之前，堕胎在美国只是医疗方面的问题, 并不涉及宗教、人权及伦理道德，关注堕胎问题的人士也仅限于少数医学界精英。到了20世纪60、70年代，堕胎已不仅仅是医疗问题, 而是涉及胎儿和孕妇生命的道德问题。从罗伊诉韦德案开始，在反堕胎势力的压力下, 国会和各州相继制定出一些法律, 对堕胎加以限制。最高法院也在维护该案判决的前提下, 做出一些让步。此外，自里根起，历任美国总统都对堕胎问题表达了旗帜鲜明的立场。堕胎议题背后的政治角力可谓愈演愈烈。

图片：支持堕胎人士在美国最高法院前抗议

来源：Forbes

堕胎权之争：两党攻讦与司法介入

堕胎权之争的突出表现之一在于民主党与共和党在堕胎议题上的相互攻讦，而这很大程度上源于支持堕胎和反对堕胎两股社会力量的激烈碰撞。罗伊诉韦德案宣判后，一方面，美国的堕胎人数急剧增长。据统计, 1973年以来, 美国每年有近1500万人堕胎, 占每年怀孕妇女总数的1/5。在每年的怀孕妇女当中, 约有100万人年龄在15-19岁之间, 3万人年龄未满15岁, 其中半数以上怀孕少女以堕胎方式终止怀孕。仅1975年一年, 就有4500万美元的联邦基金用于补助至少30万妇女堕胎。另一方面，反堕胎组织发起了“保护生命运动”, 通过合法及非法手段来表达他们的意见。合法手段包括各种形式的辩论、集会和游行示威, 促请国会和州议会制定法律, 限制用公款补助穷人堕胎等。非法手段包括恐吓、绑架、射杀做堕胎手术的医生护士，以及焚毁、袭击、引爆做堕胎手术的医疗诊所等。1977-1983年的7年间, 共发生149起堕胎诊所暴力事件 (包括电话恐吓、袭击、死亡威胁、纵火、绑架、谋杀及试图谋杀、爆炸及入侵等) ;1984年, 该数字增至131起;1993年为最高, 达434起, 其中极端暴力事件为43起 (指谋杀、纵火、爆炸) 。由于涉及人身安全、社会治安乃至国家财政，堕胎自然而然地成为美国政治生活中的一个重要议题。历届州长和总统选举, 历任大法官就职, 都要对这一问题进行表态。同时，这也是两党拉拢不同社会力量、扩大各自阵营的大好机会。故而两党都将他们在堕胎问题上的主张纳入总统竞选的核心纲领，有意用堕胎议题的标签化操作与对手拉开界线。

自1976年以来, 民主党和共和党就针对堕胎问题公开表明了截然相反、针锋相对的立场：民主党尊重妇女的“选择权”，支持堕胎合法化；共和党则强调胎儿的“生命权”，坚决反对堕胎。而罗伊诉韦德案后，历届美国总统主要以三种方式影响堕胎问题的进程，维护自身的党派利益。

第一种方式是推动国会立法。里根政府多次向国会施压, 欲使国会通过其政府提出的多项呼吁保护胎儿生命权利并限制政府堕胎资助资金的建议, 还建议将《海德修正案》（Hyde Amendment, 一项于1976年提出，禁止联邦资金资助堕胎的法案）永久性生效, 但被国会拒绝。克林顿政府要求国会废止所有关于联邦堕胎基金方面的限制, 包括《海德修正案》。同时, 他提出的医疗保健方案 (Healthcare Bill）将堕胎基金国家化, 并在公民购买的“统一医疗保险”中包含堕胎费用。其向国会提交的被称为医疗保障法 (Health Security Act) 的医疗改革方案扩大了联邦政府在堕胎问题上的权力。在提交给国会的1994年预算案中, 克林顿还提出恢复对美国堕胎咨询的联邦基金拨款, 并由政府支持推行《自由选择法案》（Freedom of Choice Act）。小布什政府则推动国会通过了《禁止成形胎儿流产法案》（Partial-Birth Abortion Ban Act）, 规定禁止妊娠中期以及后期的堕胎。而奥巴马政府提出《可负担医疗法案》（Affordable Care Act），向避孕及堕胎提供资金资助。然而，鉴于国会内部敌对党派强大的反对势力，提交法案的通过率极低，推动国会立法更多地是执政党为了履行对选民的承诺而必须走的“流程”。

第二种方式是签署或废止行政法令。在里根的第二任期内, 卫生及人类服务部部长鲍恩 (Otis R.Bowen) 以行政命令方式, 于1988年发布了一项条例。条例规定, 在推行家庭计划时, 不能提供有关堕胎的医疗咨询；卫生及人类服务部不得授权公立或私立机构, 从事鼓励、助长或增进堕胎行为的活动。克林顿则暂停、终止和废除了前任总统多项反堕胎的行政命令, 这些行政命令涉及限制医务人员为堕胎提供相关咨询和信息的限制法规、对使用堕胎药的禁令、对胚胎组织研究的禁令等。特朗普就职后，以行政命令的方式恢复了一项激进的“全球禁令”——“墨西哥城政策” (Mexico City Policy) , 即禁止联邦政府向支持堕胎的海外非政府组织提供资金。拜登上台后，又废除了“墨西哥城政策”，并在今年9月就堕胎禁令授意司法部起诉得州地方法院。不难发现，利用行政手段干涉堕胎议题短期内十分奏效，但行政法令随着政府的更迭被反复废除与恢复，不稳定而难以持久。

第三种方式是利用任命大法官的机会，将持本党观点的法官安插进联邦最高法院，影响堕胎法案的判决。里根任命的372名联邦法官、3名大法官以及1名首席大法官都是反对堕胎权的保守派。里根政府在执政期间, 多次在联邦巡回法院和上诉法院的审判中担任“法庭之友”, 对法庭提出反对堕胎的建议，使得这一时期反堕胎阵营在与支持堕胎权阵营的抗衡中取得了巨大的胜利。1989年, 最高法院宣布了对韦伯斯特案 (Webster v. Reproductive Health Services) 的判决, 将密苏里州于1986年制定的禁止用州政府资金补助堕胎、州政府雇员不得施行堕胎以及不得在州政府机构中实行堕胎三项反堕胎条款判定为合法, 并裁定生命始于受孕之时。这显然是对罗伊诉韦德案的极大修正。克林顿上任后，任命“选择派”人士为最高法院法官, 接替行将退休的重生命派法官，在最高法院判决的马德森诉妇女健康中心案（Madsen v. Women's Health Center）中取得了重大胜利。特朗普则在任期内任命了三位保守派大法官，使得最高法院中保守派与自由派的优势扩大至6比3，为得州堕胎禁令的通过铺平了道路。可见，相较于行政法令的短时性，大法官的任期长久得多，将行政力量渗入司法权是两党在堕胎议题上获得优势的可靠选择。

由上可知，在两党交替执政的情况下，历任总统都在堕胎议题上否定属于不同党派的前任的政策，以使本党利益最大化，逐步形成两党攻讦的局面。但与此同时，司法力量的介入也在围绕堕胎权的斗争中扮演了不可忽视的角色，总统安插大法官这一行为其实已经表明司法力量的重要性。然而，司法权本身具有极强的独立性，何以会卷入党派斗争中呢？笔者认为，司法力量绝不仅仅是被动地干涉堕胎议题，而是存在主动介入的一面，这也是堕胎权之争的另一突出表现。

首先，司法权走强是其介入堕胎议题的基础。自1803年马伯里诉麦迪逊案（Marbury v. Madison）之后，美国的三权架构中司法权逐步扩张。二战后，司法权之于立法与行政分支的牵制作用进一步彰显。其表征在于：不仅政治人物的活动与选举过程被纳入司法审查的范围，诸如蓄奴、经济管制与反托拉斯、医疗改革等也都烙下了司法作用的痕迹。美国学者将这种现象概称为“政治问题司法化”（judicialization of politics）。特别是自80年代“审议民主”（deliberative democracy）理论提出以来，联邦最高法院在对法案进行审查时，要求国会必须说明法条的形成是否经过公共审议程序，迫使国会调整内部审议规则以符合司法审查的要求。所谓“审议民主”理论，主要指立法政策或议题的制定需要经过公开理性的对话、讨论以及辩论等形式，让公民参与公共决策和政治生活。基于对传统代议制民主观念的批判与矫正，该理论强调立法程序应体现其公共审议过程，即以一种合理的方式来得出可以共同接受的意见，最终形成用于解决集体问题的共识，譬如立法机关应当说明决策理由并对公民意志予以回应。法院也据此为其判例立法之“民主性”，即体现多数公众意见，获得有力的“论据”。

其次，立法力量处理棘手议题的低下水平是推动司法力量介入堕胎议题的主要因素。自21世纪以来，美国学者发现“立法效率之低下使现代参议院成为许多重要法案的‘坟墓’，而其人事任命功能也成为党争和泄愤的工具。”随着“政党极化”问题进一步凸显，民意机构代表自身也患上了“参议院综合征（Senate Syndrome）”，严重阻碍了立法审议功能的发挥。所谓“参议院综合征”，就是少数派利用审议程序阻挠法案通过，而多数派利用审议程序限制少数派的阻碍力量。面对立法分支迟缓的行动力，民众对于向司法分支传达社会诉求青睐有加———看起来它既能够有效制衡另外两个分支的立法活动，其以判例形式确立起来的规则也很难被轻易替换。实际上，如果不是法官长久以来在积极地完成立法分支被克制的那部分功能，寻求堕胎的女性等弱势群体恐怕至今还被滞留在宪法保护的边界之外。

最后，政治派系的弱组织性与成员流动性，也让人们更情愿相信司法的相对独立性可以保护广泛的公民权利免受政治权力的侵蚀，法院自身也愿意在有限的政治空间内重申司法权威。政府与政治人物并不会贸然挑战司法公信力，因为这不仅不受选民欢迎，而且收效甚微。司法越来越被当作一种确认政治利益合法化的武器，承担起平衡利益的政治角色，积极地促使具有民意基础的政治人物遵守司法原则。将诸如堕胎权这样有异议的公共议题交由司法机关表态，也是大法官们施展政治才华、实现政治抱负的极佳途径。

总之，司法力量之所以主动拓展政治功能、介入堕胎议题，一部分原因在于国会有失于或有怠于采取立法行动，另一个考量在于这一争议性问题并不适宜由国会出面解决。美国的司法从来都不是纯粹地独立于政治，恰恰相反，它自始至终都被动或主动地因应政治，或主动或被动地介入各类政治纠纷，或是通过宪法解释等手段来解决政治问题，并逐步演变为两党政治格局下一种特殊的“司法政治”。

图片：堕胎议题上的两党对立

来源：NBC News

史上最严堕胎禁令如何影响中期选举？

得州堕胎禁令无异于一颗重磅炸弹，将罗伊诉韦德案以来极富争议性的堕胎权问题“炸”上了台面。最高法院拒绝废除这一禁令更是一石激起千层浪。根据盖洛普（Gallup）的一份报告，在最高法院做出判决前的5月份，47%的受访者表示，堕胎将是投票给主要职位候选人的最重要影响因素之一。同时，24%的人表示，他们只会投票给在堕胎问题上与自己观点相同的候选人，这一数字明显高于其它年份。可以预见，堕胎问题将成为美国2022年中期选举的中心议题。

对于民主党而言，堕胎和其它影响妇女权益的议题足以成为中期选举的重要砝码。在整个八月份，通货膨胀率居高不下、阿富汗混乱撤军、新冠疫情卷土重来的巨大阴影笼罩着拜登政府。而堕胎议题无异于一场“及时雨”，及时转移了选民的视线。民主党势必会全力动员支持堕胎这一单一议题的选民，尤其是剥夺感强烈的女性选民，给出大量维护堕胎权益的承诺，以此争夺选票和筹集竞选资金。此外，民主党极有可能利用堕胎议题影响全国各地的州长选举，特别是今年秋天两个关键的蓝州——加利福尼亚州和弗吉尼亚州。单一议题上的团结可能会抵消民主党在其他方面的政治弱点和糟糕的执政表现，使其获得更多的选票，从而保持对众议院的控制。

对于共和党而言，其对堕胎权的过度攻击和得州堕胎禁令的极端性可能导致其失去温和派选民乃至中间选民的选票。最高法院公开承认得州堕胎禁令的合法性，这一全国最为严苛的堕胎法正处于政治显微镜之下。对此，华盛顿的共和党领袖一反常态地保持沉默，很可能是因为他们觉得这项法案更能激励反对派，而非团结支持者。更重要的是，美国社会关于堕胎的舆论一直比较稳定。根据美国全国广播公司（NBC）最近的新闻民意调查，在全国范围内，54%的美国人认为在大多数情况下堕胎应该是合法的，42%的人认为应该是非法的。盖洛普对美国人堕胎态度的最新调查则发现，58%的美国人反对推翻罗伊诉韦德案的裁决，32%的人赞成；自1989年以来，52%至66%的美国成年人希望维持具有里程碑意义的堕胎判决。而越来越多红州的共和党官员表示，他们计划复制得州的立法，在佛罗里达州、密苏里州、南达科他州和阿肯色州等地颁布类似的堕胎禁令。共和党在堕胎问题上严苛的立法措施极有可能引发民意的大规模流失，对自身在中期选举争夺两院席位产生不利影响。

图片：美国人对推翻罗伊诉韦德案的支持率（1989-2021）

来源：Gallup

结语

美国堕胎权之争的历程是多变而曲折的：由最初沿袭英国的习惯法, 到因医疗技术水平落后而限制堕胎, 到在社会的广泛关注下进行堕胎法改革, 再到影响美国历史的罗伊诉韦德案的判决。在不同的历史阶段, 支持和反对堕胎的阵营都在为各自的主张而激烈争斗, 显得势均力敌, 罗伊诉韦德案的宣判更是使得这一议题日趋白热化。那些对于美国堕胎法走向有着直接或间接影响的案件判决, 是基于在任大法官们的判断, 而法官们不同的态度又很大程度上受其所属党派和当权政府的影响，政治角力不可谓不复杂。在政治极化日益严重的美国，堕胎议题的前景显得扑朔迷离。其大概率会沦为选举政治和党派政治的工具，而很难得到根本性的解决。

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