一纸协议之后，中东和平了吗？

刊物介绍

《美国政治追踪》是由海国图智研究院在2018年12月对《中美关系每日速递》改版后独家推出的美国研究刊物，通过对白宫内部动态、党派竞争动向、美国各州情况及中美关系发展趋势等问题的梳理和跟进，保持对美国内政的持续关注，并配合之后的大选预测。

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【美政快评】《亚伯拉罕协议》一周年：美国以“扩”为贺

本文作者：魏百佩

本文审校：葛健豪

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2021年9月14日是“被称为改变中东格局的历史性和平协议”——《亚伯拉罕协议》（Abraham Accord）签署一周年纪念日。一年之间，电光石火。协议的各签署国以色列、阿拉伯联合酋长国、巴林、摩洛哥和苏丹在疫情阴影下艰难地摸索着双边合作之道；协议将“巴勒斯坦的地位问题与阿以关系脱钩”的内在逻辑也在今年5月经受着加沙暴乱的严峻现实考验；而且，经过这一年，在任的美国总统也由在签署仪式上显得颇为自得的特朗普变为了一周年庆贺时忙于国内事务的拜登。

不过，在纪念《亚伯拉罕协议》一周年的线上活动上，美国国务卿安东尼 · 布林肯表达了拜登政府积极努力支持和扩大以色列和阿拉伯国家之间不断增长的外交关系的立场。与之前拜登政府的高级官员不同，布林肯在表述中首次明确采用了“《亚伯拉罕协议》”一词，而不再含糊地将其称为诸如“阿以关系正常化的措施”。本文认为，经过大半年的深思熟虑，拜登政府认识到美国的领导力在《亚伯拉罕协议》发展中的重要作用，并且将不会放弃该协议赋予美国在中东的政治和经济体系中担任主角。因此，拜登政府中东政策的基本方向将会是“扩大和平外交的范围”。

本文也将从“扩”字开头说起。首先，本文将回顾《亚伯拉罕协议》在过去一年的发展，尤其是《亚伯拉罕协议》在经济合作中的重要促进作用和其体现出巨大的经济潜力;其次，本文将分析美国在中东地区扩大国家间多边协议的主要目标；最后本文将从国内政治因素与美以盟友关系因素两个层面而分析拜登政府推进《亚伯拉罕协议》时可能遇到的阻碍，探究在《亚伯拉罕协议》签署一周年背景下，美国在中东地区领导力的消长变化。

图片：2021年9月17日，美国国务卿布林肯与来自以色列、阿拉伯联合酋长国、摩洛哥和巴林的外交官顺时针庆祝亚伯拉罕协议签署一周年。(截图) 

来源：《以色列时报》（Times of Israel）

图片：2021年9月13日，以色列大使吉拉德 · 埃尔丹、阿联酋大使拉娜 · 努塞巴、美国大使琳达 · 托马斯-格林菲尔德、摩洛哥大使奥马尔 · 希拉勒以及巴林大使贾迈勒 · 罗瓦耶在纽约出席纪念《亚伯拉罕协议》签署一周年的活动。

来源：雅各布 · 马吉德/《以色列时报》

扩大的合作：《亚伯拉罕协议》的现实与潜力

《亚伯拉罕协议》对外交的重大意义在于它促使以色列与中东各国发生在幕后的秘密斡旋成为公开、正式的关系。这一转变的重要原因在于多边协议能够为国家设置权利与义务。处于协议体系内部的国家也能看到其他国家的履约状况，为其未来决策提供产生战略互信的基础。在战略互信建立的初步阶段，经济和民间交流的机会大增，成为化解冲突、促进关系正常化的重要因素。从这一年，《亚伯拉罕协议》的各签署国经济贸易交流的实际表现来看也的确如此。

2021年1月到7月间，以色列和阿联酋的双边贸易增长到了惊人的约6.14亿美元，这是2020年同期（5080万美元）的12倍之多。巴林和以色列也有意建立强有力的贸易伙伴关系，目前双边贸易协定的文本已经由巴林发送给以色列审批。两个《亚伯拉罕协议》中的后来者摩纳哥和苏丹与以色列的双边贸易总体量仍处于较低水平，但是在加强商业联系后，也有望挖掘更多的潜力。兰德公司运用其独创模型对《亚伯拉罕协议》签订十周时的经济发展前景进行了推算：各签署国如果全都与以色列达成双边贸易协定，那么总体来看将创造46,000个新的就业机会和240亿美元的贸易总额（见表1）；若《亚伯拉罕协议》能最终形成一个多边经贸体系，那么10年间的潜在经济价值可增加到730亿美元和3万个新就业机会（见表2）。

来源：兰德公司报告“Peace Dividend Widening the Economic Growth and Development Benefits of the Abraham Accords”

美国政府非常清醒地认识到，《亚伯拉罕协议》若想取得长远发展，必须避免之前以色列与埃及、约旦签订和平协议尝试的失败。而其中关键在于满足阿拉伯方合作伙伴方的经济期望。阿拉伯国家加入《亚伯拉罕协议》主要是因为各国在在推动解决巴以问题的同时，也在追求自己的国家利益。它们评估地区性和平协议潜力的方法就是能否从与以色列的联系中获取实际的经济利益。但是，以色列身为“局内人”，对于利益分享方面的措施总是囿于政治疑虑。而美国发现了自己对盟友的领导力能够在发挥《亚伯拉罕协议》经济潜力方面的作用。

因此，美国非常重视在扩大亚伯拉罕体系经济合作方面增强美国的作用。在《亚伯拉罕协议》周年纪念的各种公开发表的讲话、评论及采访中，美国政府高级官员在强调该协议的经济战略价值的次数甚至多于谈及它的政治价值。例如，布林肯在白宫线上活动的讲话中，用更长的篇幅赞扬了以色列与阿联酋在控制新冠疫情、干细胞治疗法、海水淡化方面日益深化的科技合作。同时，美国、以色列和阿联酋还设立了一个30亿美元的基金——亚伯拉罕基金，以创造就业机会，提高生活水平，促进经济增长。这些表现都反映了美国有意在中东建立自己能担任主角的政治经济体系。

扩张的成员：美国是为区域局势还是体系竞争

布林肯在周年讲话中提到了拜登政府推进《亚伯拉罕协议》的三大目标，即促进以色列与阿联酋、巴林以及摩洛哥、苏丹和科索沃的关系; 深化以色列与埃及和约旦的现有关系; 以及鼓励更多国家加入《亚伯拉罕协议》。其中，扩大《亚伯拉罕协议》的影响范围，甚至形成美国主导的亚伯拉罕体系将是美国未来四年间促进中东和平进程的“锦囊妙计”。其重要作用在于凝聚中东温和派的力量。据美国智库中东研究所（Middle East Institute, MEI）和兰德公司的专家分析显示，阿曼或乌兹别克斯坦将是《亚伯拉罕协议》即将吸纳的下一个对象。同时，正在观望的国家已经扩展到了非洲（如毛里塔尼亚）和亚洲（如印度尼西亚）的穆斯林国家。毫无疑问，它们更为该协议体现出的巨大经济效益所吸引。同时，《亚伯拉罕协议》也不能绕过沙特阿拉伯，尽管沙特在今年春天发出声明抵制“以色列保持占领巴勒斯坦领土情形下的关系正常化”。

《亚伯拉罕协议》使得阿拉伯-以色列正式关系正常化进程与以色列占领状态并存。但是，加沙5月的炮火仍然提醒着巴勒斯坦地位问题仍是影响中东和平进程的关键。在2021年5月，以色列警察对在阿克萨清真寺做礼拜的穆斯林使用武力，紧张局势持续升级了数周，哈马斯从加沙向以色列发射了火箭弹。作为反击，以色列轰炸了加沙，摧毁了公寓和办公楼。到战斗结束时，已有260名巴勒斯坦人和13名以色列人死亡。成千上万的巴勒斯坦人被迫离开他们在加沙的家园。巴勒斯坦人遭受苦难的画面充斥着电视广播。而《亚伯拉罕协议》的签署国只进行了温和的抗议，美国的反应也十分低调。然而，低姿态的反映并不能使问题消失。美国在协议得以签署的一年间鲜少谈及巴勒斯坦地位问题。布林肯德周年讲话敦促“推进以色列人和巴勒斯坦人之间通过谈判达成和平的长期目标取得进展”，然而没有谈判时间表，也没有对巴勒斯坦主张和权益的确认。在巴勒斯坦问题上，《亚伯拉罕协议》表现出明显乏力。

在中美竞争性对抗日益增长的背景下，美国也会同时把扩展《亚伯拉罕协议》作为体系竞争的手段。中国与伊朗签订的长达25年的协议一直被美国视为战略竞争的重点。而美国认为，中国之所以能够进入中东地区，正是因为该地区缺乏一个成体系的经济和安全框架。美国有意通过扩展《亚伯拉罕协议》朋友圈的方式重新与中国展开体系竞争。尽管不能确定中国是否会接招，但是拜登政府仍然会重视减缓中国在中东影响力的扩展，MEI的专家指出，美中关系以及美中在中东地区的能源政治动向将会是《亚伯拉罕协议》未来发展中不可忽略的因素。

扩展的战略：拜登政府在中东能否实现“稳渐和平”进程

 布林肯在周年庆典上的讲话表明，美国将抓住《亚伯拉罕协议》持续深化的机会，促使美国在中东的经济利益和政治利益能实现一体化发展。但是，拜登的“稳渐和平”的中东战略计划在实施和推进的过程中面临着诸多挑战。拜登政府主要采取以市场导向的激励措施来支持亚伯拉罕进程。这很难不让人联想二战后美国在德法和解与欧洲重建方面的所作所为——通过体系和规则的建设影响他国行为。然而，历史重演的机率很小。

首先，上世纪40年代马歇尔计划在后期深化和推进依靠的是美国在贸易壁垒上的一定妥协，即接受对美出口的相对壁垒，以巩固西欧国家伙伴间的经济关系，最终获得更大的地缘战略意义。然而，拜登政府下的美国很难如此“慷慨”。美国贸易代表办公室在2021年度国际对美贸易壁垒报告中表示，美国将持续反对阿拉伯联盟（Arab League）对美国公司在该地区商业发展方面的限制。同时，美国将把《亚伯拉罕协议》的推进视为破除该地区国家对美贸易壁垒的关键，而非“让利”与协议的签署国家。同时，在实际上，拜登的国内推行的基础设施计划促使美国更重视对外投融资政策，因此美国倾向于用亚伯拉罕基金乘着该协议的东风在该地区分一杯羹。

其次，美国在《亚伯拉罕协议》中的话语权在未来会面临来自以色列的竞争。现阶段支撑《亚伯拉罕协议》经济效益的关键是阿拉伯国家与以色列签署双边贸易协定，而且以色列将会成为促使中东地区协议签署国经贸发展的关键。而且在协议签署后，以色列在巴勒斯坦问题的谈判问题上也掌握着主动权。而美国从长远来看，能为签署国提供的吸引力是有限的。尽管阿联酋获得了先进的战斗机，摩洛哥获得了争议领土的承认，但其它阿拉伯国家政府不能指望与华盛顿达成同样具有吸引力的协议，以促进它们对协议进程的参与。拜登政府无疑需要平衡自己与新建立体系内部最大受益者之间的关系，特别是需要注意推动地区性多边经贸合作与阿以政治安全的共同发展。

总结

《亚伯拉罕协议》签署一周年，拜登政府以“扩”为贺：认识到现阶段首先扩大签署国双边及多边经济合作方面的必要性，注意到扩张新成员为体系竞争做准备的必然性，同时也暴露出扩展战略中的挑战与问题。美国有意通过重塑领导力与重建经济及安全体系的方式推动阿以关系的正常化，推进中东的和平议程，它将会发挥出自己在整合盟友关系上的优势，建立具有吸引力的经贸合作体系，为增强体系参与国的战略互信水平提供更多机会;然而，它也会面临潜在的体系挑战者，无论体系内外，无论是现实存在还是想象中虚拟的对手，都影响着美国自身对自己建立体系的信心和决策水平。在过去的一年，美国从《亚伯拉罕协议》的经济潜力中找回了对自身领导力的自信，然而巴勒斯坦地位问题悬而未决，美沙关系再掀波澜，有意加入协议的其他国家的观望态度等都在考验着着拜登的“稳健和平”的中东大计。在《亚伯拉罕协议》签署一周年之际展望未来，美国无疑需要更有远见且更全面的中东政策，以支持协议的持续发展。

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