冯筱才：中国的政商关系……

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作者：冯筱才

来源：《东方早报-上海经济评论》

官员与商人，一为公务行政人员，一为工商业经营之主体，业务上发生联系非常自然。关键在于双方如何联系，其互动如何合法化、透明化，制度化。

商人如果无法通过正常的程序，以制度化的办法，从规范市场获得稳定的商业利润，或政商结合产生之利润远远超过正常模式所得，那么暴利诱惑便常使商人走在灰色甚至黑色的政商之路。

民国时期的政商关系，绝不仅仅指官商勾结这么简单。我们需要注意的是，政、商，这两种身份的双向流动，以及政商利益结构的固态化——我称之为“政商化”。在20世纪中国，其实政商化成为了左右整个国家政治经济过程的一根潜在线索。

民国时期的政商关系

在中国当下语境中，政商关系通常指政府公务人员与商人的关系，称“官商关系”亦可。官商关系，与政企关系、政府与商界关系等，之间存在交集以及共振关系。官员与商人，一为公务行政人员，一为工商业经营之主体，业务上发生联系非常自然。关键在于双方如何联系，其互动如何合法化、透明化，制度化。

正常的政商关系对国家政经发展未必是坏事。商人在法律允许的轨道上，向官员要求保护自己正当经营的权利，甚至通过透明程序游说政府人员，寻求某种政策优惠或制度改变，或从行业利益出发提出其他合理集体诉求，这些都是无可厚非的事情。

不过，我们通常讲政商勾结，显然不是指正常的官商互动，而是指双方通过私下交往，一方试图将手中的权力寻租，一方欲借官力谋求不当利润。这种政商关系，不但扰乱市场规则，破坏法律公正性，也会祸及政府公信力，损害公众利益。这种不良政商关系在近代中国即已出现，其恶性化发展及诱发的政治腐败、经济混乱及广泛的社会不满，与国民党政权在大陆的崩溃有直接关系。

当然，政商关系，古已有之。在传统中国，我们不能排除存在商人个体与官员的利益合作。如某地商业行帮领袖在做生意时能获得其同籍官员的庇荫，作为交换，官员也能得到足够的利益回报。一旦要厘清吏治，那么打击官商勾结，就常成为皇帝们关心的重要工作。

然而，就帝制时代来讲，官员与商人界限较为清晰，官员经商，或商人当官，都不太常见。在价值观方面，儒家传统道德体系仍在社会上处于主流地位，“轻商重士”是整个社会的共识。因此，政商勾结要形成庞大集团便较困难，更难控制国家命脉。国家的政治结构或政策实施，相对不容易受政商利益集团暗中操纵。

到晚清，由于朝廷政治权威下降，清政府面临内外挑战。为了统治能够延续，清廷欲借“自强运动”来换回颓势，尤其重视工商业之提倡与发展，商人的重要性突显出来。政府在处理内外变乱时，因财政不济，亦开始依靠商人捐输之力。在这种形势下，商人地位日渐上升，“绅商”一时间成为官场红人。随着官商交际频繁，内部利益交换当然亦会出现，但其规模与影响力仍无法与后世相比。

辛亥革命无疑曾给许多商人发展政商关系带来了新的机遇。在不少地方，都有商人精英试图通过参与革命进程增强其政治影响力。当然也有一些商人为了维持地方秩序与个人商业利益被动介入。不过，商人以求利为本，政治社会环境若动荡不定，经济市场也被拖累，大部分的商人都不会乐见自己的生意越来越萧条。

民国初年，随着政治斗争日趋暴力化，社会失序、市场不景气等，商人们安全方面的忧虑日升。一些地方的富有商人也饱受革命党人惊扰，甚至面临生命财产危险。因此，1913年之后，商人日渐趋向支持一个中央威权政府，当革命党人想策动“二次革命”时，便无法得到各地商绅支持。

对北京政府来说，拥有地方实际资源的商人不仅是财政的依恃，而且是阻止反对派党人的力量，财政虚弱之际经济发展亦更需要商人出力。为应付外国势力压迫当局，有时也要利用商人。所谓“北洋派”的统治策略之一，便是对商人采取笼络办法，这样，政商关系渐趋稳定。

不过，革命推翻了中国一直延续下来的许多政治制度，如与吏治相关的官员选拔、任免以及监察等相关体系均受到波及。新政府并没有能够建立一套有效的防治官员徇私腐败的办法，中央政府权力也不容易深入到被各个派系占据的地方省份，在此情形下，民初不良政商关系的苗头也开始出现。

袁世凯逝世之后，执政当局之合法性一直不大稳定，各派竞争局势长期存在。官员任免制度也越来越随意，人员品质难以保证，行政监督也无法保证，官商交易开始显性化，政商双向渗透流动频繁。政府甚至常会沦为私人派系的牟利工具，种种经济政策，或明或暗都在捍卫日益牢固化的政商联盟。从中央到地方，新政府的建立常离不开商人的支持，商人担任公职亦开始普遍化。由于政府制度发展不良，法治不彰，政商问题渐趋严重，这也是后来南方国民党人攻击北洋腐败的一大背景。然而，就南方势力来说，孙中山早期的革命，亦多半建立在海外侨商的支持基础之上，所以他后来建立的政府，亦无法摆脱受政商结构制约的宿命，1920年代初的广州政府，其腐败程度其实未必要比北洋要低。

1926年之后，国内政治局势与北洋时代大不相同。不同的政客，不同的政治结构，决定了不同的政商形态。在蒋介石统治时期，商人在政治上对其主要有三种作用。

首先当然是协助财政。在派系军事竞争的政治氛围中，金钱的汲取能力可能直接决定斗争胜负。蒋介石一系，之所以能在连续的派系纠葛中脱颖而出，除其军事才能之外，财政上能够得到商人协助，是主因之一。其次，商人也是重要的外交协助者。蒋介石在面临日本势力侵逼之时，除军事上的准备外，也运用商人在经济上以图抵制。另外，当局势需要缓冲时，商人有时也是出面交涉的力量，如蒋介石在处理上海租界的一些问题时，便相当依恃当地商人领袖。当然，这一点也体现在国内政治派系的斗争之中。此为商人在政治上的第三种作用，即内部政争的协调者。

蒋介石一系经常需要依靠商人以及其他地方精英加强与其他派系的沟通，分化对方阵营，拉拢利己势力。当舆论激动之际，当局也需要通过商人或者其他亲近文人，操控报章社团，制造有利于自己之空气，转移攻击视线。在这方面，在上海的一批商人曾经起着关键性的作用。当然，更为重要的是，借助于公债以及其他各种经济政策，一些商人与南京政府确实存在一种利益同构。然而，这并不意味着商人把南京政府视为自己“阶级”利益的代表，所谓“支持”的行动，实蕴含着无奈的妥协与现实的算计等因素在其中。到后来，几乎所有反蒋者，都会把蒋在军事政治上的推进归功于“江浙财阀”（或“浙江财阀”）。其实，南京政府时期全国政局实际上仍然处于分裂状态，各个地方阀系首领其实也会跟不同的商人形成某种程度的利益捆绑，虽然其利益整合程度都无法与蒋介石集团相比较，但对地方经济影响甚巨。

到1930年代，南京国民党当局大力推动公债政治，在金融政策上通过中央银行制度的建立，以及币制改革、裁厘加税等经济政策，使政府对经济资源的控制达到前所未有的高度。这也为后来南京政府走向国家资本主义（亦可谓“官僚资本主义”）以及大范围体制性的政商贪腐现象埋下引线。在这个过程中，一些商人成为政府的合作者，不但襄助各种经济政策的推行，甚至进入政府担任经济主管官员。南京十年，蒋介石政府塑造了一种新的政商关系：“威权侍从体系”支配下的政商结合。与北洋体系相较，蒋介石威权统治的色彩更为明显，个人关系也比此前要起到更重要的作用。然而，国民党内部派系林立，各树一帜，为了利益缠斗不已，商人也必须选择性站队，这样就形成了不同系统的政商联盟。

中日战争爆发之后，原本的利益结构体系被破坏，加之政治经济壁垒形成，正常的市场秩序也被破坏，通货膨胀、物资短缺，蒋介石政府为维持军事财政也常常推出竭泽而渔的政策。在这种战争环境下，新的政商合作关系开始形成。借由战时当局赋予的特权，一些商人能够在经济统制中与高层官员密切合作，从投机交易中获得暴利。尽管他们的活动常有“抗战救国”作为护符，但在前景不明之际，拥有特权的政府官吏及其与他们的联系的商人，都在孳孳于私利，市场秩序与法律正义，常被他们抛在脑后，国民党政府的贪腐问题于是空前严重，“打倒官僚资本”的口号，于是从党内开始喊起。这不但消弱了政府内部的认同感，为反对派制造了无穷的宣传打击目标，国际盟友也对其侧目以视，影响深远。

战后政治经济结构再次出现转化，突然来到的“胜利”及利益资源版图的迅速扩大，刺激了国民党各派系的内讧，政商关系也越来越恶质化。随着统治集团内部向心力的瓦解，政商集团报复性地追求暴利，政府官吏赤裸祼地进行权力寻租，内部交易盛行，这些现象对政治的腐蚀相当明显。到1948年，蒋介石派其子蒋经国到上海试图以铁腕打击政商集团，虽引起社会巨大振荡，但最终仍不了了之。

这种国家政治经济结构的全面腐败，并非某个威权政客所能控制得住，到最后，即使高层首脑自己已意识到危机，但是也很难改变局面。豪门资本控制中国最高权力，国有资本的私人化，这些问题不但成为反对党的攻击目标，也成为国民党政府合法性雪融般瓦解的根本原因之一。一般宣传层面的“民心向背”，尽管不能准确反映出全体民众的实际心态，但无疑“官商勾结”议题的操作，尤其是对其结构化、体制化的指控——正如“官僚资产阶级”、“官僚资本”、“四大家族”等概念所暗含的意义——确实成为国民党政权在大陆崩溃的一种内存驱动力。

当然，民国时期的政商关系，绝不仅仅指官商勾结这么简单。我们需要注意的是，政、商，这两种身份的双向流动，以及政商利益结构的固态化——我称之为“政商化”。在20世纪中国，其实政商化成为了左右整个国家政治经济过程的一根潜在线索。

在晚清时代，政府除了税收之外，较少直接介入市场运作。到北洋时代，官商勾结，乃至利益集团左右经济政策制订渐成为常事，但市场旧秩序仍然坚固。工商业行业社团自治性的管理普遍存在，商会、同业公会也在处理商界与政府的关系中起到重要使用。

北洋时代，从中央到地方，政府的权力尚能受到约束，议会对政府的监督，司法的相对独立，以及商业化媒体、反对派舆论的存在，都让政客的个人独裁不容易实现。因此，政商结合要形成稳定的暴利集团，不是那么容易。从当时的报端常可以看到，财政主管官员或地方要员会被检控下台。

工商业发展刚刚进步时，或商业投资存在较大风险时，政府常会鼓励私人资本发展，当然这种鼓励背后也往往存在着政商结合。

到南京政府成立后，当局通过金融、信贷、外汇、市场等手段，逐渐建立起庞大的官营工商业体系，挤占此前民营工商业的市场份额。当政府能量增大，可用政府名义统制某些行业，甚至左右市场时，那么所谓“国进民退”便成为当然。

在此情形下，依赖官方关系的商人便可能成为官僚资本，或国有垄断资本（实际获利者以官员私人为主）的排挤对象。政商，便由商人政客化，便发展到政客商人化。商人如果无法通过正常的程序，以制度化的办法，从规范市场获得稳定的商业利润，或政商结合产生之利润远远超过正常模式所得，那么暴利诱惑便常使商人走在灰色甚至黑色的政商之路。这种政商化，在1930年代后便开始愈来愈严重。当然，从长远来看，其结局可能是官商皆败、戕害社会的零和游戏。

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