尹建国：我国网络信息的政府治理机制研究
一、网络信息政府治理的正当基础
我国政府对网络信息予以必要治理是基于国情做出的现实权衡，有着一定的正当性基础：第一，对网络信息进行必要治理，是网络自由的题中应有之义。第二，对网络信息予以治理是维护国家政治、经济、文化安全的现实需要。第三，网络新媒体的纯技术控制措施，存在先天不足，需附加外部监管力量加以补强。第四，政府适度治理网络信息，是防止民众盲动，引导社会风气，防止社会道德沦丧的有效手段。第五，对网络信息进行治理，是“全能国家”的治理惯性使然。
二、网络信息政府治理的全球经验
全球范围内的网络信息政府治理可大致区分为四种基本模式：
1.网络自由主义。网络自由主义模式高度推崇网络自治，强烈拒绝公权干预。约翰·巴洛于1996年在达沃斯论坛发表著名的《网络空间独立宣言》，开始呼吁推行绝对的网络自治立场。他和托德·拉平坚持，网络空间造就了现实空间绝对不允许的一种社会——自由而不混乱，有管理而无政府，有共识而无特权。温特·瑟夫也指出，网络在设计时就考虑了将没有人对新内容和服务进行监管，网络安全应由工程师、专业协会及制定标准的机构创造并维系。网络自由主义体现了第一代网络开拓者的美好愿景，但世界范围内，尚没有那个国家能够证明本国政府客观推行着完全的网络自由主义模式。
2.网络现实主义。凯斯·桑斯坦、劳伦斯·莱斯格等开拓者认为，网络只是现实世界的必然延展，现实世界中的侵权、违法、犯罪活动一样会存在于网络空间，技术本身的弱点还会放大这种危险。因此，政府有必要对网络信息予以适度治理。但各国对政府干预和网络自律孰轻孰重的问题并未形成统一看法，由此导致了网络现实主义和网络管制主义两种不同学理立场和操作进路。其中，网络现实主义强调，相较于政府干预等强制措施，网络秩序更应通过行业自律、技术手段等得以维护，在治理实践中应较多使用内容分级、自觉过滤、“监督而非监控”等柔性手段与理念，美国和英国可被视为践行该模式的代表国家。
3.网络管制主义。与网络现实主义不同，网络管制主义相对更强调政府管制的正当性和有效性。相应的，在网络信息安全维护与表达自由权益保障等利益发生冲突时，网络管制主义更倾向于保护国家利益、社会利益。新加坡、韩国等是践行该模式的典型国家。
4.网络威权主义。奉行网络威权主义的国家，主张对网络实行严格控制，民众的网络接入、浏览和信息发布、利用行为等均处于政府的严密监管之下，政府对认定的有害信息及发布者也常采用直接的删除、屏蔽、罚款、拘留、逮捕等强制措施。奉行网络威权主义的国家主要包括突尼斯、叙利亚、阿拉伯、朝鲜和伊拉克等国。
三、我国网络信息政府治理的现状分析
我国网络信息政府治理的现行机制及经验大致如下：第一，基本模式，包括处罚及强制式治理、参与及合作式治理、激励式治理、疏导式治理等类型。第二，配合机制，主要包括行业自律和伦理引导机制，但其角色目前限于附带和配合地位，政府仍是背后的主导和决定性力量。第三，操作程序，主要实行事先预审查过滤和事后巡查处理相结合的方式。第四，技术工具，包括身份认证、阻止进入、过滤和分级等手段。第五，审查范围，主要包括政治性有害信息、网络谣言、色情、淫秽信息、违反社会公德信息、侵犯名誉权、知识产权信息、泄密、侵犯隐私权信息等内容。
我国网络信息政府治理的现行机制尚存在如下不足：第一，行政强制手段、技术控制措施运用过多，疏导、教示、警诫等柔性手段使用过少，道德伦理、行业自律功能未能充分发挥。第二，网络信息治理机制分散，政府与行业组织、网络企业、舆情领袖、普通网民等主体间的协同配合、功能整合尚待加强。第三，网络有害信息范围判定标准不明确，对政治类信息限制过多，对侵犯私益类有害信息却惩治不足。第四，网络信息政府治理程序制度缺失，救济渠道不畅通。第五，网络信息政府治理主体多元，职责不清，既导致权力交叉重复，也容易出现监管漏洞。
四、我国网络信息政府治理的宏观模式转型
为应对现行治理机制之种种不足，宜从以下方面创新网络信息政府治理的宏观模式：
1.从政府主导到网络企业与行业组织主导。一方面，我们应重视并充分运用网络企业自律的外在动力及其协助监管的巨大潜力。另一方面，我们应鼓励网络行业的自律和自治，从内部凝聚集体共识，提升治理效力和效率。接下来，我国应进一步明确网络有害信息的范围，并由政府颁布自律规范指南等政策文件，继续整合行业组织的自治和联动力量，还应加强网络企业和行业组织的组织架构和工作能力建设。
2.从技术控制到德性善治。我国网络从业人员、网络名人和网民近年就承担社会责任，传播正能量，达成的“七条底线”共识系政府倡导、网络企业和用户认可的当前最重要的网络伦理道德标准。为推动网络德性善治的制度化建设工作，下一步可考虑构建更具规范意义的网络信用档案制度和黑名单制度。
3.从直接强制、堵塞控制到间接威慑、合作疏导。一方面，我国政府应尝试应用畅行于网络法治发达国家的“圆形监狱”理论，通过在网络空间建立起监控的“全景敞视监狱”，在网民心中营造出被监督的心理氛围，以便以最小成本达到最大监控效果。另一方面，政府应重视网络媒体的“议程设置”功能，改变对网络有害信息的堵塞治理思路，寻求事先预防与疏导策略。
4.从零散分治到综合协同。法治视野下的网络信息治理，有赖于政府监管、行业自律、企业协作、技术支撑、网民参与、法律调整等多方力量的共同推动。各主体的功能应分别定位为：政府是监督力量、网络企业是协作力量、行业组织是自治力量（未来应逐步成长为主导力量）、意见领袖是合作引导力量、个人是参与力量、网络技术是工具手段，将来就网络治理的法定主体、基本原则、行为规则等制定统一的法律规范，则是终极依据。
五、我国网络信息政府治理的具体制度构建
网络信息政府治理的上述模式转型，有赖于系列具体制度支撑，方能得以落实，这些制度包括：
1.网络信息内容分级制度。（1）分级范围。在我国，需分级的网络信息主要限于暴力、淫秽（性）、粗俗语言、歧视等四种。（2）分级层级。建议划分为五个级别：5级（浏览最低年限为年满18周岁，红色），含有极端的强奸、凶杀、酷刑、吸毒、恐怖主义等信息，明显的性器官裸露、性行为、性描述等信息，极端的粗鲁、庸俗、猥亵等信息，极端的蔑视、仇恨、煽动等信息；4级（浏览最低年限为年满14周岁，橙色），含有对人暴力伤害、致死、大量流血等信息，胸部、臀部裸露，非直接的性行为、性描述等信息，较严重的粗暴、亵渎、辱骂等信息，辱骂特殊团体或族群等信息；3级（浏览最低年限为年满10周岁，黄色）含有致人伤害、少量流血等信息，部分裸露，有遮盖的性挑逗、性描述等信息，脏话、粗口等信息，一般性误导、蔑视等信息；2级（浏览最低年限为年满6周岁，蓝色），含有伤害动物、虚拟角色、毁坏物品等信息，着装暴露，接吻等信息，温和咒骂等信息，低度轻视等信息；1级（非限制级，绿色），不含上述有害信息内容。（3）分级程序。包括三个阶段：第一，定级程序：网络服务提供商填写网站定级评估问卷，完成初始自我定级；分级委员会结合经营者陈述和初始自我定级，进行讨论和匿名投票，以多数票决定该网站信息的最终定级；获得最终定级后，网络服务提供商取得电信业务经营许可等资质证照。第二，过滤认证程序：网络服务提供商在网站显著位置标注分级标识，并就不适宜未成年人等特定群体阅读和接触的信息设置身份认证系统。第三，定级异议程序：在网络信息分级委员会内设置独立的上诉委员会受理异议，上诉委员会可以三分之二的多数票推翻原定级决定。
2.网络实名制。（1）基本定位：前台自由，后台实名。基本要求是：网络用户提交真实身份资料进行注册登记；用户自由选择是使用真实身份还是昵称进行前台表达；仅在用户发表的信息构成侵权、违法、犯罪时，网站方可依法定程序向有权主体透露其身份信息。（2）适用范围。网络实名制宜首先在电子商务、电子金融、电子政务、网络游戏等领域推行。对于社区论坛、即时通讯平台、博客等自媒体空间目前则不宜全面推行。（3）配套制度。为推行网络实名制，需完善个人信息数据保护、“双网分离”的网络身份信息管理及网络取证三方面的配套制度。
3.正当程序制度。（1）行政参与。第一，治理主体在做出关闭博客（微博）、主页、取消或查封用户名等较大侵益性处理措施前，应事先预警，充分听取相对人陈述或申辩；在做出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款时，还应依法采用正式听证程序。第二，治理主体在行使网络管理权时，事先应公开拟采取行为之规范依据；事中应确保处理全程的公开、透明；事后应及时向相对人公开结论。第三，治理主体应引入电子公告板、电子互动平台、电子邮件、网络即时通讯工具等大众传播技术，为利害关系人参与网络信息治理过程提供高效通道。（2）教示。治理主体应通过强化教示制度，让相对人充分行使陈述和申辩权，增强相对人对处理结论的信服度和自觉履行可能性，并帮助相对人更好地启动申诉、复议、诉讼等救济程序。（3）说明理由。治理主体在做出处理决定时，除要说明所考量的法规范因素——这些信息之所以需被限制和处罚的法定理由，还要说明所考量的法规范外因素——这些有害信息对社会环境、公共政策、道德舆论等的侵害和破坏作用。
4.主体制度。建议对现有网络信息治理主体的角色与职能重构如下：第一，将公益性互联网单位主管部门并入行业主管部门，不做单列。第二，整合行业主管部门和专项内容主管部门之职能，按针对有害信息类型之不同，重新配置监管主体及业务职能，待条件成熟时，构建一个独立的、具有“相对集中行政处罚权”的专司网络信息审查及处理的行政主体。第三，取消网络信息前置审批部门。第四，限制没有独立行政主体资格的政府新闻办公室、党委宣传部门的具体执法权。第五，在所有具体管理部门之上，设立全国性协调小组，各省及市一级的政府比照设立本区域统一协调小组。
文摘来源：《中国法学》2015年第1期
图片来源：安网科技
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