刘风景：司法解释权限的界定与行使

刘风景：华东政法大学法律方法研究院教授，博士生导师

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议修改《立法法》，共涉及46个条文的修改、增加和删减。对此，大家聚焦于实现改革与立法决策相衔接、赋予设区的市地方立法权、落实税收法定原则、规范规章权限等方面的法律规定，而对新增加的关于司法解释之规范和监督的第104条规定，则少有关注。因而，从理论上完整准确地阐释《立法法》第104条规定的含义，有助于正确地把握司法解释乃至审判制度改革的方向，提高全国人大常委会立法和备案审查工作水平。

一、《立法法》第104条的主要内容

立法法第104条规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第45条第2款规定情况的，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。”(第1款)“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起30日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”(第2款)“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”(第3款)在此，我们运用法释义学的方法对该法条的内容与形式、结构与功能进行细致的分析，以期正确地把握司法解释的权限范围、制定方式与监督机制。

第一，制定主体：专属最高人民法院。司法解释的制定权属于最高人民法院，而具体制定法律解释工作则由其审判委员会来负责，其他的主体都不得染指其间。 

第二，启动因由：“审判工作中具体应用法律”。司法解释的启动因由相比“针对具体的案件”要宽泛些，可在一定程度上与具体案件相脱离。如果在审判工作中，出现“具体应用法律”的问题，最高人民法院即可作出司法解释。

第三，解释对象：“具体的法律条文”。关于司法解释的对象与范围，可通过对“应当主要针对具体的法律条文”这一表述的分析予以读解。

首先，“具体的法律条文”意味着，司法解释的作出必须经由法律条文。再者，司法解释只限于解释“法律”之条文，而宪法的解释权则归属全国人大及其常委会，最高人民法院不得擅自进入。对理解当事人的意思表示、认定事实进行指导的司法意见，因其指向的对象不是法律，是最高人民法院为各级法院提供的办案方法、规则，供各级法院在审判工作中参考，不宜作为司法解释的对象。

其次，“针对”意指对准具体事物的人之活动。从语用学的角度看，“针对”一词不能与法律原则或抽象法律规定相搭配，司法解释指向的只能是权利义务内容具体的法律条文。

再次，司法解释的对象“主要”是具体的法律条文，但它并不完全排斥其他因素。

第四，除外情形：不得制定司法解释的事项。审判工作中遇有“法律的规定需要进一步明确具体含义的”，“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”，不属于司法解释的权限范围。

第五，解释标准：“符合立法的目的、原则和原意”。 

首先，司法解释应符合“立法的目的、原则和原意”。对于立法原意，首先应从法律的自身内容，如序言、总则、条款甚至标点中去探求。

其次，司法解释应“符合”立法的目的、原则和原意，这可读解出相对于裁判活动而言，“立法的目的、原则和原意”是事先存在的，而不是后来赋予、添加的；司法解释不得对法律规定作扩大或缩小解释，更不得同宪法、法律的规定相抵触；相应地，是否“符合”立法的目的、原则和原意，也是判断司法解释是否合法的尺度。

再次，司法解释应针对具体的法律条文，“并”符合立法的目的、原则和原意。此处的“并”字，意指司法解释的标准是双重的，既需“针对具体的法律条文”，也要“符合立法的目的、原则和原意”。

第六，监督机制：接受全国人大常委会备案审查。对于与宪法、法律、法律解释相违背的司法解释，由全国人大专门委员会、常委会工作机构提出书面审查意见、研究意见；如果最高人民法院不予修改的，再由全国人大常委会予以改变或者撤销。

二、《立法法》第104条的体系把握

将《立法法》第104条规定置于整个立法法文本甚至整个法律体系之中进行观察和把握，有助于深化对其性质、职能的认识。

第一，位阶：升格为基本法律条款。将司法解释问题规定于作为基本法律的《立法法》之第104条，体现了司法解释本身的重要性，以及立法机关对司法解释问题的高度重视。

对于司法解释的相关问题，当《立法法》第104条规定与《关于加强法律解释工作的决议》之间不一致时，按照新法优于旧法的适用规则，应优先适用该法条。

第二，职能：监督与规范并重。《立法法》第104条对司法解释除了有事后监督的规定外，还有司法解释的制定主体、启动因由、解释对象和解释标准等规范方面的内容，它是调整司法解释之制定与适用的核心法律条文。

第三，实施：准用立法法相关规定。《立法法》第104条将司法解释规定于附则部分，也意味着立法法与司法解释之间有着诸多的相通之处，立法法的相关规定可用于司法解释的调整。

三、《立法法》第104条的价值目标

基于全面推进依法治国的战略布局，《立法法》第104条对司法解释工作提出了新的更高的要求，结合宪法、监督法、人民法院组织法的相关规定，可推导出该法条所意欲实现的重要价值目标。

第一，坚持和完善人民代表大会制度。坚持和完善人民代表大会制度，就要求依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作。

“法律的规定需要进一步明确具体含义的”，“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”，都不宜由司法解释作出规定，而应当由全国人大常委会解释或修改法律。

在我国的现行政治体制下，全国人大及其常委会拥有国家立法权，最高人民法院是法律适用机关。制定司法解释的目的就是贯彻实施法律，应以法律规定本身为起点和依归。

第二，确保公正司法。公正司法内在地要求司法解释须平等保护公民基本权利。尊重和保障人权是人民法院的法定职能，也是判断审判工作质量的重要尺度。

第三，保障审判独立。将司法解释的功能定位于“指导”下级司法机关适用法律，会强化最高人民法院与下级法院之间关系的行政化倾向，是与审判独立原则相违背的。

必须准确把握最高人民法院与地方法院、专门法院的关系，遵循司法规律，改变司法解释满天飞的局面，放手让法官依法独立判案。

第四，严守司法解释权限。最高人民法院应当恪守司法解释权限，解决司法解释的内容与形式的“立法化”问题，严守司法解释权限，保证在适用法律中解释法律。

四、《立法法》第104条的实施职责

《立法法》第104条关于司法解释的规范和监督之规定具有新精神和新内容，但迄今它仍属于没有发挥实效的“休眠”条款。为了尽快唤醒、充分利用该条款，各有关方面应在认真学习理解的基础上，完善相关制度，采取得力措施，切实履行法定职责。

 (一)最高人民法院的责任

修改后的立法法对司法解释工作提出更高的要求，司法解释的内容及形式都须有所改变。

第一，限缩“规定”的事项范围。现实中，“规定”大多属于《立法法》第45条第2款规定的“法律的规定需要进一步明确具体含义的”、“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”情形，是在没有具体法律条文的情况下创制的新的审判规则。

首先，取消实体性“规定”。法律条文是司法解释的对象，如果没有先行制定的法律条文，司法解释的制定即属无的放矢、超越法定权限。大致说来，“规定”缺乏合法性根据，应予废除。

其次，保留程序性“规定”。最高人民法院原则上不得制定“规定”，例外地，可以针对审判程序、庭审规则等有权制定“规定”。在立法法、法院组织法没有修改之前，应通过授权决定的方式授予最高人民法院制定程序性“决定”的权力。

第二，以指导性案例逐步替代“批复”。“批复”存有一个重大缺陷，即实质上的“一审终审”。 “批复”难以复原具体适用法律所不能脱离的语境，使其从抽象法条过渡到具体案件的功能无法充分发挥，而指导性案例则优势明显。

第三，确保“解释”的合法性。对于司法解释最常见形式的“解释”应予保留，但其内容、体例、技术规范，都要依据《立法法》第104条作出调整和改进。

首先，直接“针对”具体法律条文。司法解释的条文须与具体的法律条文有着明显的对应关系，司法解释应标明指向的是哪个具体法律条文，以体现其“针对”性。

其次，切实解决“立法化”问题。法律已有明确规定的，司法解释不必面面俱到，仅针对具体条文进行解释，不必像出台一部法律那样体例完整。

再次，完善司法解释清理的常态化机制。最高人民法院要根据《立法法》第104条规定全面清理现行的司法解释，对与之相违反的司法解释及时进行修改完善。

最后，认真做好涉讼法律草案的征求意见。面对法律草案征求意见稿，最高人民法院应以建设社会主义法治国家的强烈使命感，进行认真细致的研究，将各种意见特别是有关审判条款的意见充分表达出来，为良法的形成做出应有的贡献。

按照《立法法》第104条的规定，司法解释工作的整体格局将发生重大变化。最高人民法院应以该法第104条为标准，对其内容与形式、实体与程序进行全面的审视，尽快对现行的《关于司法解释工作的规定》进行修改完善。

(二)全国人大常委会的责任

最高人民法院是贯彻实施《立法法》第104条的首要责任主体，全国人大常委会也应当积极地履行自己的法定职责。

第一，明确《立法法》第104条与《关于加强法律解释工作的决议》的关系。全国人大常委会1981年通过的《关于加强法律解释工作的决议》与《立法法》第104条规定不尽一致，可通过法律解释，明确两者不一致时，优先适用《立法法》第104条。更进一步的举措是，全国人大常委会以《立法法》第104条规定为依据，调整完善《关于加强法律解释工作的决议》的具体内容。

第二，强化对司法解释的备案审查。全国人大常委会应强化法律监督的力度，督促最高人民法院按照立法法第104规定依法行使权限。

第三，加强法律解释。法律解释与司法解释都属于有权解释，法律解释的效力高于司法解释。随着法律解释的日常化，其数量、范围都将扩大，司法解释的空间将被大幅压缩。

第四，提高立法质量。确保全国人大及其常委会制定的法律都是内容合理、形式完善、效果理想的良法，是实现司法解释合法化的根本之策。

文摘来源：《中国法学》2016年第3期

图片来源：华东政法大学

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