刘昕杰|实验法院：近代中国司法改革的一次地方试点

刘昕杰：四川大学法学院副教授，法学博士

近代中国司法改革的动力源于内外两方面，一方面是在国际激烈竞争的环境中，政府为取得西方国家的支持，需要在制度上摆脱传统诉讼模式，建立起西方式的司法制度，从而对外彰显中国的司法文明，以期收回治外法权、获取对华援助；另一方面则是在国内政治制度变动的背景下，司法制度需要相应地做出调适，以完善其合法性、合理性，从而确保司法权在内的国内政治构架良好运行。由于这两方面因素在中国近代史上一直存在，因此，在一定程度上讲，清末以来的中国司法制度史就是一部司法改革史。

民国政府成立后，延续着清末以来的司法改革浪潮，在颁行诉讼法典、普设新式法院、规范律师制度、改善监狱设施等方面持续推动中国司法制度的革新。二十世纪三、四十年代，日寇侵华，国都内迁，但南京国民政府在司法领域的改革并未止步，在抗战的大后方四川等地，一系列的司法改革措施相继展开，其中就包括以提高诉讼效率为主要目标的实验法院。

司法行政部最早拟建北碚实验地方法院。北碚当时并没有成立地方法院，这对于还在抗战中的国民政府而言，改革成本过高，于是选择璧山地方法院进行诉讼改革的实验。1942年初，为了赋予实验法院简化程序的法源，司法行政部制定并报国民政府国防委员会第八十四次常务会议决议通过了《实验地方法院办理民刑诉讼补充办法》(以下简称《实验办法》)，以此作为实验法院进行简化诉讼程序的具体方案。《实验办法》共计54条，涉及民事诉讼和刑事诉讼的一些特别规定，是以加快诉讼进程为目的而对原诉讼法一些程序的变通。由于当时大部分地区还没有设立或是刚刚设立新式法院，实验法院的基础条件不宜过高，否则不利于全国推广，所以司法行政部并未赋予实验法院在法院组织法和其他实体法规的变通权限，璧山实验地方法院仍基本依照地方法院的一般规则运行。在人员组织方面，增设了首席检察官一名及主任书记官一名，在经费使用方面，“一仍如旧，惟司法收入超过定额时，如有必要开支得酌予动用而已”。1942年5月1日，四川璧山地方法院正式改组为璧山实验地方法院，由司法行政部直接监督指挥，开始简化诉讼程序的地方实验。

1942年5月1日，孙希衍作为第一任院长开始了对璧山实验地方法院的建设。孙希衍针对当时的基层司法机构“员警积弊深重，为社会诟病”，采取了相应的改革举措，此外还有多项制度创新：颁行“职员值日办法”，完善“申告铃”制度，设置“密告箱”制度。司法行政部对实验法院的制度创新皆予肯定，报请司法院核定了《实验法院看守所简章》、《实验法院看守所协进委员会简章》、《执达员考试规则》、《执达员任用规则》及《改订司法人员服制方案》等多项规章。接任孙希衍的第二任院长李祖庆把实验法院的任务概括为四项，即：“以科学的方法推行简单化的诉讼程序法以测验其功用”、“就实验结果供修订法典之资料”、“就经过事实视察推行方法之成就以供人事上调整之参考”、“不以集中人力财力为实验方法以期将来普遍实行”。除了继续执行孙希衍建立的诉讼须知、问事证、值日办法、申告铃等机制外，李祖庆就采取了多项措施提高诉讼效率：建立“审检联席会议”，强调办案时限，推行公证和不动产登记，试办邮政送达，每两周举行一次“院务会议及业务检讨会议”。李祖庆深知律师在简化诉讼程序中的重要性，“推行新制，如不得律师界相助为理，则所得结果必不正确”，提出了多项希望律师减少故意拖延、加快诉讼进度的建议。与孙希衍不同，李祖庆明了实验法院的主要目的，因此非常重视《实验办法》的实施以及实施效果的总结。在他的督促下，实验法院对实验办法的适用案件数大幅增加。

实验法院简化诉讼程序的主要法源是《实验办法》，其以提升诉讼效率为主要考量，更改了诉讼法一些规定。实验法院的核心工作，就是对这些变通规定进行实验，看其是否能够简化诉讼程序，提高司法效率。民事诉讼环节，《实验办法》从三个方面加快诉讼效率：第一，加强法院职权，一些由当事人声请的程序改为由法院依职权进行。第二，减少程序环节，将一些前置性程序免除。第三，更改适用条件，适应社会的变化。《实验办法》关于刑事诉讼部分主要是增加了缓起诉制度，完善了自诉制度。《实验办法》用大篇幅的条文详细地规定了缓起诉制度的具体内容，这是近代中国刑事诉讼法第一次明确规定缓起诉制度。到1943年6月，与未设立实验法院的头一年同期结案情况相比，实验法院每月的未结案件都比地方法院减少了1/3到1/2，大大提高了司法效率，实验效果明显。

在璧山实验地方法院设立的两年后，1944年7月1日，司法行政部又将四川重庆地方法院改组为重庆实验地方法院，并先后任命查良鉴、汪廉担任院长。但由于重庆实验地方法院成立较晚，实际上仅存在一年半的时间，所以未有太多的实验探索，主要是推广适用了璧山实验地方法院的一些先行经验。与璧山实验地方法院相比，重庆实验地方法院有两点内容颇值一提：一是常以多种形式探讨全国性的司法问题；二是由于涉外案件较多，重庆实验地方法院将民事、刑事涉外案件分由民庭、刑庭庭长专门办理，“力求迅速妥恰”。从司法统计来看，重庆实验地方法院适用《实验办法》，也在一定程度上提高了诉讼效率，证明了《实验办法》可以进行推广。

1945年3月，司法行政部根据行政院的命令，将璧山实验地方法院、重庆实验地方法院简化诉讼程序的经验总结，制定诉讼法的修正案。1945年11月30日《民事诉讼法修正案》和《刑事诉讼法修正案》由立法院修正通过，并由国民政府于12月26日公布施行。在38条修正民事诉讼条文中，有10个条文部分或全部吸收了《实验办法》的10个对应条文，在47条修正刑事诉讼条文中，有14个条文部分或全部吸收了《实验办法》的12个条文。总体而言，《实验办法》中关于增加法官和检察官职权范围、便利当事人诉讼、加速诉讼推进的主要措施基本上都对诉讼法修订产生了示范意义，大多数制度被新诉讼法吸收采纳。

在诉讼法修订时，司法行政部将璧山实验地方法院院长李祖庆调回了最高法院检察署，同时调派孟泽山担任璧山实验地方法院第三任院长，负责实验法院的善后工作。从1946年开始，璧山和重庆实验地方法院的“实验”二字被正式废除。从1942年5月1日到1945年12月31日，实验法院历时三年零七个月，宣告结束。

在这场围绕提升司法效率而进行的地方试点改革过程中，司法行政部是实验法院的主导机构，实验法院的改革内容实际上包括了两个部分：一是通过变革法院内部工作制度来提高诉讼效率；二是通过变革诉讼程序制度来提高诉讼效率。这些改革内容正处于司法行政部职权范围的边际，特别是《实验办法》对原诉讼法进行了改革，实际上触动了国家基本法律制度，这与立法院的职权产生了冲突。司法行政部未经立法院授权的法律变动显然已超出了其职权的范围，立法院在《实验办法》的变更内容和变更程序方面均提出了质疑，向国防最高委员会提出撤销实验法院案，作为战时最高决策机构，国防最高委员会肯定了司法行政部的实验成效，但也明确了司法行政部的改革权限仅在“不涉及变更法律之办法”范围内，将这场地方试点改革匆匆终结。按照司法行政部的原先规划，在璧山和重庆两地实验后，还要选择某地高等法院进行二审程序的简化实验，最终形成较为完整的一、二审实验成果用于新诉讼法的修订。但在国防最高委员会的指示下，司法行政部宣布废止实验办法，指令璧山、重庆两地法院“原有实验两字应即删除”，由于实验结束得较为匆忙，实验地方法院的许多人员还未来得及转换身份观念，直至1946年，璧山法院仍在各种行文中偶尔以“实验法院”自称。

实验法院的时间较为短暂，实验范围也比较局限，它是民国政府在抗战炮火下进行众多司法改革措施之一，其直接意义是提供了立法机关进行新诉讼法修改的实践经验，一些当时未被及时采纳的制度后来也逐渐被接受。相较于对立法的影响，实验法院所代表的从地方试点到中央立法的这一改革思路无疑更值得被肯定。由于政治环境的影响，以地方法院试点而进行的司法改革在民国时期仅此一次。这场以提高诉讼效率为目标的司法改革过程有许多值得我们思考和借鉴的地方，如：选择璧山作为试点改革地方，考虑到了社会环境、改革成本和全国推广性；地方改革的具体操盘者应当具有改革热情和革新能力，改革成效与人的能力紧密相关；司法效率的提升需要从法院内部工作效率的提高和诉讼程序制度的简化两方面着力；改革成效要在第一线工作中进行实证观察；改革成果要及时地转化为制度规范等等。

尤其应当注意到的是，在实验法院的这段时间内，主导司法改革的司法行政部初属司法院，后归行政院，又与立法院产生冲突，可窥现出司法改革是一项涉及立法、行政、司法等诸方面的事业，厘清司法改革在权力交织中的合法性和主导权归属，关系到改革的实效和长效。这或许也是各个时代的司法改革都将面临的共同难题。

文摘来源:《中国法学》2015年第5期

图片来源: 百度百科

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