徐汉明：我国网络法治的经验与启示

徐汉明：中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心教授，博士生导师

一、由网络管控向网络治理法治转型跨越的轨迹

其发展历程具有如下特点：

(一) 传统“集中管理模式”为网络治理法治建设提供了承接条件。这一时段可追溯到新中国成立的1949年到改革开放的1978年。我国网络治理法治建设是在承继传统邮政、电信、邮电、广播、电视“多元主体、上下统一、集中管控”的管理体制机制及其运行模式的基础之上逐步发展起来的，其“集中统一管控”模式为改革开放条件下网络治理法治建设的起步提供了承接条件。

(二) 改革开放之初“分业管理、条块结合”管理实践为网络治理法治建设提供了启动条件。这一时段的起点可以定位为党的十一届三中全会召开至1986年北京市计算机应用技术研究所实施的国际联网项目——中国学术网（CANET）启动。随着改革开放的深入，国家对邮政、电信、邮电、广播、电视等行业实行“分业管理、条块结合”管理体制的改革，确定实行邮电部和省、自治区、直辖市的“双重领导、以邮电部为主”的管理体制，强调地方政府与组织对通信建设的参与，明确“允许国家、地方、集体、个人一起上”，实行“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的管理方针，为其后网络治理法治建设提供了启动条件和发展环境。 

(三) 外在挤压与自主创新为网络治理法治建设快速起步起到了催生作用。这一时段可追溯到1987年中国向国际互联网发出的第一封电子邮件到中国申请加入国际互联网前的1993年。国务院和有关部委仅就广播电视设施保护、严防发生爆炸破坏案件保卫邮电通信安全、邮电通讯系统企业登记注册、卫星电视广播地面接收设施管理等作出了低级别行政规章和规范性文件规定，网络治理法律制度建设明显滞后于国家与社会对互联网发展应用的急迫需求。

(四)“快速起步、重点突破、追赶发展”成为我国网络治理体系和治理能力法治化的主要表征。这一时段可界定为我国1994年加入国际互联网到2012年10月中共中央第十八次党代会召开前夕。我国的网络治理法治建设呈现出“被动跟进、快速起步、重点突破、追赶发展”的特点。

二、开启网络治理体系和治理能力法治化新时代及其启示

（一）我国网络治理法治建设的成就

1.中国特色网络治理法治理论体系基本形成。以习近平同志为核心的党中央在团结带领全国人民推进中国特色社会主义建设、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的征程中提高网络治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，加快推进网络治理体系和治理能力法治化，加快建设更高水平“平安中国”若干重大而急迫的现实问题，形成了 “习近平网络治理法治理论”，成为指导加快建设网络治理体系和治理能力法治化的宝贵财富，成为推进网络治理体系现代化，实现“网络大国”向“网络强国”跨越的基本遵循。

2.国家网络强国战略目标及其路线图时间表得到厘定。中央提出了推进网络空间和平、安全、开放、合作、有序，维护国家主权、安全、发展利益，建设网络强国的五项战略目标，为推进我国网络治理体系和治理能力法治化，实现由“网络大国”向“网络强国”跨越的战略目标任务提供了明晰的路线图、时间表及其有效的实施机制。

3.网络治理法律制度体系的框架结构基本型构。以《网络安全法》为骨干，以《反间谍法》、新《国家安全法》为支撑，《消费者权益保护法》《侵权责任法》《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》《刑法》（修正案七、九）及相关司法解释协调配套的网络治理法律制度体系基本形成；行政法规、部门规章和规范性文件建设逐步与网络治理基本法律制度衔接配套；惩治网络犯罪刑事法律制度与民事、行政纠纷调解裁判制度得到补充完善。

4.网络治理法治实施体系运行良好。中央、全国人大加强对网络治理基本法的实施监督，着力促进移动互联网健康有序发展；网络监管机关与网络执法机构在网络治理法治实施中始终发挥主体作用；司法机关发挥了不可替代的重要保障作用；网络行业组织、涉网企业及网民依法“办网、用网、护网”的理念增强，维护网络行业自治与国家监管有序对接的自觉性不断提升。

5.网络治理法治保障得到加强。中央高层成立中央网络安全和信息化领导小组；及时制定网络安全和信息化发展战略、规划和出台重大政策；适时调整了国家网信办、工业与信息化部、公安部的职能分工，完善领导体制和运行机制；形成了中央统一领导、政府主导、网信办协调、行政监管、行政执法、司法机关各司其职，人民团体、互联网企业、社会组织承担法定义务，人民群众支持的依法“治网、办网、用网、护网”的新格局。 

（二）我国网络治理法治建设的启示

我国网络社会治理法治建设的启示在于：

1.“试验引领型”创制路径是推进网络治理体系和治理能力法治化的基本面向

针对我国沿海经济发达地区率先推广运用网络技术于经济社会发展及人们的生活由此伴随一系列治理难题，国家采取引领、引导、支持有立法权的东部发达地区先试先治，并及时上升为地方性法规，再转化为对全国具有普遍效力的行政规范性文件、部门性规章乃至行政法规，初步形成了网络安全保障与发展创新并重的治理制度体系。

2.“填充配套型”创制方式是推进网络治理体系和治理能力法治化的有效途径

针对我国加入国际互联网之时曾面临网络治理无法可依的尴尬局面，中央准确判断互联网背景下社会治理的阶段性特征，以宪法对网络治理授权性规定为依据，以尊重维护网络空间主权安全，和平利用网络空间，依法治理网络空间，统筹网络安全与发展，切实保障公民人身权、财产权、人格权的基本原则，按照社会主义法治体系建设的目标要求，适应人民群众对网络“法福利”的新期待，回应网络领域各种风险与挑战，对社会主义法律体系的“四梁八柱”进行“填充配套式”的创制建设，初步形成了网络法律制度与法治实施、法治监督和法治保障体系。

3.“协调平衡型”创制手段是推进网络治理体系和治理能力法治化的可靠方法

实践证明处理好保障人民权益与维护网络安全的关系，做到两者互为表里、协调一致、齐头并进，既是对我国网络治理法治建设一度存在的目标不清晰、定位不准确、监管执法不到位、人权保障不力等导致网络领域乱象环生的深刻反思，也是对近五年来网络治理法治建设基本经验的凝练与概括。国家通过立法保障网络空间主权安全、维护网络良好秩序，注重对网络安全制度作出规范的同时，又注意保护各类网络主体的合法权利，保障网络信息依法有序自由流动，支持和促进网络技术创新和信息化持续健康发展，成为网络安全与人权保障协调发展的时代特色。

4.“挖掘转化型”创制智慧是推进网络治理体系和治理能力法治化的有力支撑

贯穿我国电信事业发展始终的主导力量、基础性制度规制与价值取向是：坚持党对电（有线网、无线网）信事业创建、发展、改革的思想、政治、组织领导；通过从实际出发制定相关方针政策，培养选拔使用大批科技及管理人才；制定科技中长期发展规划，将其作为国民经济及社会发展、实现“四个现代化”的关键；形成了“自力更生、艰苦奋斗、奋发图强、改革创新、民主法治、爱国敬业”的时代精神，不仅在“一穷二白”的基础上建立起了邮政、电信、邮电、广播、电视的体系，而且通过改革开放初步建立起了“政企分开、专业分工、市场运作、法治保障”的网信行政管理体制与现代通信企业制度。网络治理法治体系建设正是对其实践成果进行创新性挖掘，顺时而为、循势求变，不断探索建立中国特色的网络治理的“四梁八柱”，使我国网络治理法律制度建设具有中国特色、时代特点、开放色彩。

三、网络治理体系和治理能力法治化展望

展望网络治理法治体系的完善，其路径在于：

（一）准确判断网络社会治理的阶段性特征

步入中国特色社会主义新时代的网络社会治理，其阶段性特征是：国际环境面临着国际风险与国内风险交织交错的状态，经济发展的某些偏差往往成为社会问题乃至网络治理问题的源头；应对社会变革政策法律措施的滞后性往往成为社会矛盾激化的催化剂；以移动互联网为代表的科技革命带来社会活力空前迸发的同时，又滋生“法治飞地”这一怪胎；人民群众对社会发展权益保障公共安全法治需求的内在动力与网络治理外在复杂性、掣肘性相伴随；网络谣言、侵犯公民隐私权、侵犯知识产权、网络色情污染、网络诈骗、网络间谍、网络恐怖活动等副产品将伴随其全过程。对其治理不可能“毕其功于一役”。面对这些新的阶段性特征，需要从网络治理理念、制度、机制、方法方面发展完善。

（二）网络治理法治理论体系、学术体系、话语体系及其人才培养模式是推进网络治理体系和治理能力法治化的先导

理论体系建设层面。须坚持“以我为主、兼收并蓄、突出特色”的原则，对中国特色网络治理理论深入研究，形成具有原创性的网络治理法治理论，为破解网络治理实践难题提供理论支撑；学术体系、话语体系建设层面。 需要深入研究网络治理法律关系等基本范畴，厘清公民、法人、其他组织在网络空间与现实空间相互依存与转换过程中、或在相对独立的网络空间内，通过运用网络基础设施、网络技术、网络平台而产生新型法律关系；厘准网络治理法学与理工科的计算机学、物理学、网络安全学等学科的研究对象的区别与联系，建立现代新型交叉法学学科——网络治理法学，形成网络治理法学学科的学术体系、话语体系及传播体系；把网络社会治理法治教育与专门人才培养摆在国民教育优先发展位置。切实树立“网络强国”“网络法治护国”的意识，把网络治理法治教育寓于国民教育的全过程，摆在优先发展的位置，建立起与此相适应的门类齐全、分类实施、统筹协调的现代网络治理法学理论体系、学科体系、教材体系及课程体系，创新法治人才培养模式。

（三）优化网络治理结构是推进网络治理体系和治理能力法治化的关键

  1.优化顶层制度设计。网络治理法律制度顶层设计须以宪法授权性规定为根本，以保护国家大数据安全、规范电子商务活动、网络行为规范类型化、公民信息权利保护、未成年人网络权益保护、人工智能社会风险防控、网络平台责任风险防控等为中心环节，通过加快对这些领域的立法创制步伐，形成科学完备的网络治理法律制度体系。

2.完善网络治理立法体例。其创制活动与立法体例既须遵循网络治理的规律，又须遵循网络法律创制的一般规律。从而使网络治理法制的创制活动把握规律性、彰显科学性。

3.厘定网络治理法律调整的范围，精准界定网络治理法律关系主体及内容。网络治理基本法、专门法须以《宪法》《立法法》为依据，准确界分其法律主体、调整对象、法律关系的内容；适时总结网络治理法治建设的经验，清理检查网络法规规章及规范性文件中存在的问题，及时“废、改、立”，使网络空间治理法律制度形成“门类齐备，结构合理，功能健全，保障有力”的制度体系。

4.缜密设计网络治理法律程序。其根本途径在于通过修订《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》，赋予公民、法人和其他组织在从事网络领域涉及经济、政治、文化、社会、生态事务乃至个人生活事务过程中其权益遭受纵向层面的职权机关侵权、或遭受横向层面的自然人（网民）、法人（网络组织）侵权的诉讼请求权；通过诉讼程序实现法律平衡利益冲突、制约公权膨胀、有效救济权利、修复受损秩序、切实保障人权、维护公平正义、促进和谐稳定的价值功能。

（四）完善网络法治实施、监督及保障体系是推进网络治理体系和治理能力法治化的基本途径

这包括：健全严密的网络治理法治监督体系；完善有力的网络治理法治保障体系；构建网络治理法治传播体系。

本刊已发相关主题的文章还有：

1.尹建国：《我国网络信息的政府治理机制研究》（2015年第1期）；

2.郑智航：《网络社会法律治理与技术治理的二元共治》（2018年第2期）；

3.周汉华：《习近平互联网法治思想研究周汉华》（2017年第3期）；

等等。

文摘来源:《中国法学》2018年第3期

图片来源: 百度百科

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