苗生明 | 新时代检察权的定位、特征与发展趋向

苗生明：最高人民检察院第一检察厅厅长，法学博士

引　言新时代背景下，伴随着司法体制改革、国家监察体制改革、以审判为中心诉讼制度改革的叠加聚合，检察机关面临着职权范围调整、内设机构改革、工作格局重构的新形势，对检察权进行合理定位，从本土资源中提炼检察权的基本特征和运行规律，进而探索检察权的发展趋向，具有重大理论价值与现实意义。

一、新时代检察权的定位

我国检察机关在国家权力结构中具有重要地位，检察改革在根本上受到宪法制度的规制，这要求在国家政治体制的总体格局中把握检察权的定位，找准检察权新的历史定位和时代坐标。

(一)以代表公共利益为职责使命。

新时代，我国社会主要矛盾、社会利益格局发生了深刻调整，呈现利益主体多元化、利益关系复杂化等特点，这意味着检察机关所面临的形势和任务也要发生根本性变化。党和国家赋予检察机关以代表和维护公共利益的职责使命，就是希望其超越个体利益、部门利益、地方利益的束缚，将公共利益作为反映、整合各种利益诉求的基础，保持社会的长期稳定和发展。检察机关的各项职权均与公共利益密切相关。现代检察制度源自刑事诉讼中的“控审分离”，自诞生之日起就体现了代表公共利益的特质。检察机关对每一起刑事案件作出决定时，都必须客观、审慎地以公共利益作为考量标准，以实现其对法益、尤其是公益的保护作用。新时代背景下，公共利益的内涵日趋丰富，由传统的人身、财产等物质性利益，发展到包括价值观、安全感、社会秩序在内的非物质性利益，对检察权的行使提出了更高要求。修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》赋予检察机关以公益诉讼等新型职权，就是为了满足公共利益广泛性、多样性的需要，可以说迫切需要保护的公共利益在哪里，检察权也要随之跟上。履职过程中，检察机关只能代表国家利益和社会公共利益，不能为了地方利益或部门利益放弃法律监督职责，更不能成为代表个体利益的一方当事人。(二)以司法权与监督权的交互融合为基本属性。在我国国家权力结构中，法律监督权的含义就是司法权和监督权的交互融合，使人民检察院既与人民法院共同组成司法权体系，又与监察委员会共同组成监督权体系。其中，司法权是监督权的基础，我国之所以赋予检察机关法律监督的宪法定位，正是由检察机关的特殊诉讼地位决定的。监督权是司法权的保障，这种保障并不意味着法院或公安机关应当按照检察机关的意图行事，而是检察监督和司法办案均以维护司法公正为根本目标。从这个意义上看，两者辩证统一于检察权之中，呈现“在监督中办案，在办案中监督”的状态。(三)以检察审查为核心内容。我国检察权的最大特点在于拥有批捕、公诉、诉讼监督等诸多存在密切联系但并非完全同质化的具体职权，这使得检察权在实践中呈现“碎片化”样态。2018年修订的《人民检察院组织法》第20条规定了人民检察院的具体职权，实际上均包含着审查前置的要求，呈现以检察审查为核心内容的样态，成为所有检察职权的“最大公约数”，即检察机关对公安机关、法院等执法司法行为，以及涉及公共利益的行政行为、民事行为进行合法性审查并作出决定的权力。在传统的理论研究和检察实践中，检察审查往往被忽视或流于形式，没有作为一项独立的职权得到充分重视。新时代背景下，检察审查是对检察权内容的提炼、概括和新认识、新拓展，通过检察审查的职能化、实质化可以支撑起法律监督的宪法定位。与法院审判相比，检察审查具有以下特点：一是审查对象较为广泛；二是审查方式更为积极主动，检察审查方式更为多样；三是审查结果既可以作出程序处分，也可以对案件的实体处理产生重要影响等特点。在检察权内部，有必要确立检察审查的统一性原则，即检察审查作为一种统摄性的基本职权，贯通审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等各环节、各方面，各种检察职权都是检察审查的实现方式和途径，不具有与之平行或并列的地位。

二、新时代检察权的特征

检察权的特征是由检察权的定位所决定的，在检察权配置和运行过程中蕴含着内在和必然的客观联系，这种联系呈现较强的稳定性，决定着检察权的基本逻辑、运行规律和发展趋势。我国检察制度自诞生以来，经历了从初创、中断、恢复重建和发展完善的历史演变，逐渐形成了审查逮捕、审查起诉、公益诉讼、诉讼监督、特定职务犯罪侦查等职权协调发展的权力体系及“上下一体”的制度安排，标志着中国特色社会主义检察制度逐渐成熟定型。(一)本质：在“一元分立”国家权力结构中实现权力制衡。西方国家的检察机关或是位于审判权之下，或是隶属于政府机构，并不具备独立的宪法地位。我国检察权作为位列人大之下的独立权力，以此与其他宪法权力形成分工和制约。(二)功能：在刑事诉讼中承担主导责任。检察机关对刑事诉讼活动的整个过程进行“双向”审查，代表国家对犯罪行为进行追诉，监督纠正诉讼违法情形，在刑事诉讼中承担着主导责任，主要表现在：一是追诉标准的主导；二是证明活动的主导；三是程序选择的主导。(三)范围：以诉讼活动为核心领域，并向行政执法活动适度延伸。一方面，诉讼活动始终是检察权的“主战场”，同时检察机关立足诉讼活动，可以从刑事、民事、行政案件中发现行政执法缺位等问题，通过诉前检察建议、公益诉讼等手段，对行政机关的履职行为进行监督。(四)立场：以“中立”地位履行客观公正义务。2019年修订的《检察官法》明确规定，检察官履行职责应当秉持客观公正的立场，主要体现为：在事实认定与法律适用方面，要对侦查机关与犯罪嫌疑人两方面的意见予以同等的考虑，作出不偏不倚的判断；要根据犯罪的社会危害性、犯罪嫌疑人、被告人的人身危险性以及公共利益等因素，判断有无批准逮捕、提起公诉的价值和必要。(五)运行：检察一体框架下注重司法亲历性。我国检察制度中，宪法和法律强调的是人民检察院依法独立行使检察权，并未规定检察官独立行使检察权。同时，检察长亦可以将部分职权委托检察官行使，从而实现了集权和分权的有机融合，既能够坚持检察机关的上下一体，又能够发挥检察官的积极主动性。检察机关的工作主要围绕诉讼活动展开，而司法的核心问题是通过证据回溯性地证明已经发生的案件事实，最终结论要通过心证判断的方式得出，这决定了司法亲历是检察权运行的重要特征。在检察一体框架下，无论是作出指令的上级检察官，还是接受指令的下级检察官，均需要遵循司法亲历性规律，即亲自接触和审查各种证据，听取诉讼当事人及其辩护人的意见，在此基础上对案件作出判断。

三、新时代检察权的发展趋向

新时代背景下，最高人民检察院确定了刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”法律监督总体布局，这是以权力对象为标准对检察权进行的分类，改变了以批捕、公诉、反贪等刑事职能为标准的传统分类方式。从战略布局和长远发展看，检察机关应按照检察权的定位和特征，紧紧抓住检察审查这一核心内容，从不同维度对检察权进行改造，形成法律监督的整体合力。(一)从“单一型”向“全面型”转变。为了维护国家法律在各领域的统一正确实施，检察权应当跨越公法和私法两大法律领域，涵盖刑法、民法、行政法等不同法律部门。然而，国家监察体制改革之前，以反贪和公诉为代表的刑事检察权是检察权最主要的样态，民事、行政检察权的行使相对薄弱，这意味着法律监督的宪法定位与检察权的实践运行存在一定的背离。在社会管理更加精细的背景下，各领域的法律关系呈现复杂化、交融化的发展趋势，检察审查的对象不能仅仅停留于传统的刑事领域，要做到民事、行政和公益诉讼领域全覆盖，实现“四大检察”均衡发展，发挥法律监督的整体效能。一是从刑事领域延伸至民事、行政和公益诉讼领域；二是从民事、行政和公益诉讼领域延伸至刑事领域；三是通过专门机构如未成年人检察机构全面履行审查权，在有条件的地方探索成立少年检察院。(二)从“管理型”向“保障型”转变。传统的检察权在运行中存在“重打击、轻保护”的倾向，进入新时代，人民不仅对于物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，这意味着检察权要更加注重对公民权利的保障和尊重，除了依法惩治犯罪分子之外，还要通过对侦查权、审判权的制约监督来保障人权，充分发挥人权保障专门机关的功能。在公益诉讼检察领域，检察机关要密切与公益组织的协作，加强与公益组织的信息共享，找准公益诉讼的方向，参与对各种国家和社会公共利益的保护，通过检察建议、提起公益诉讼等方式提升司法供给能力，积极回应人民群众的诉求。(三)从“分散型”向“集聚型”转变。检察审查的分散化突出地体现在刑事检察领域。在以审判为中心刑事诉讼制度改革的背景下，检察机关推行了“捕诉合一”的办案模式，通过对分散的刑事检察权进行整合，既能够与集中统一的侦查权、审判权形成制约，也可从中发现民事、行政监督和公益诉讼线索，为“四大检察”的整体发展提供助力。“捕诉合一”模式推行后，由同一检察官对审查逮捕后移送审查起诉前的侦查活动进行审查，重点监督纠正公安机关消极侦查、随意变更或撤销逮捕措施等情形，将庭审所需要的证据标准持续传导给公安机关，实现检察审查的刑事诉讼全覆盖。“捕诉合一”虽然是检察机关内部的职权整合，对于侦查活动、审判活动的质量提升也会产生重要影响。(四)从“被动型”向“能动型”转变。检察机关的法律监督属性决定了检察审查比法院审判具有更强的能动性。在刑事检察领域，审查逮捕、审查起诉等诉讼职权具有被动受理的特点，导致部分检察人员形成了消极被动的理念，并将之带入其他工作领域。面对法律实施特别是执法司法工作中存在的诸多问题，检察机关应建立“主动启动”和“被动受理”两种审查模式，既可以审查公安机关、法院移送的案件材料，也可以依照职权主动启动审查程序。主要包括：第一，对民事、行政裁判进行类案审查；第二，对巡回法庭和专门法院进行专门审查；第三，逐步拓展公益诉讼的审查范围；第四，精准行使职务犯罪侦查权。(五)从“审批型”向“亲历型”转变。传统检察权的运行呈现出明显的行政化色彩，突出表现为审查权与决定权的分离。然而，检察权本身具有司法权的属性，应当按照司法亲历规律的要求，实现案件审查权和决定权的融合，确保审查结论的准确性。修订后的《人民检察院组织法》明确了检察长、检查委员会或上级检察院的案件决定权。当检察长、检查委员会或上级检察院行使案件决定权时，应区分事实问题与法律问题的不同类型，并按照“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的原则承担办案责任。 

结　语

一个国家实行何种检察制度，主要是由这个国家的政治体制、社会状况、历史传统等因素综合决定的。新时代检察工作的核心命题，就是找准检察权的定位，按照检察权的特征科学配置权力，建立符合规律要求的权力运行机制，剔除各项与规律不相符合的制度性障碍，最终实现“四大检察”的全面充分平衡发展，为现代法治文明的发展贡献中国智慧。

本刊已发相关主题的文章还有：

3. 徐鹤喃: 《制度内生视角下的中国检察改革》(2014年第2期)；

4. 最高人民检察院法律政策研究室: 《我国民事检察的功能定位和权力边界》(2013年第4期)；

5. 刘计划: 《检察机关刑事审判监督职能解构》(2012年第5期)；

等等。

文摘来源：《中国法学》2019年第6期

图片来源：百度图片

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