【TOP100】王树义 | 论生态文明建设与环境司法改革

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本文发表于《中国法学》2014年第3期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

王树义：武汉大学法学院教授，博士生导师

内容提要：以改革推进生态文明建设是党的十八大报告和十八届三中全会《决定》的根本要求。从生态文明建设与环境保护的关系看,生态文明建设的关键在于环境保护，环境保护是生态文明建设的主战场或主阵地，抓手为环境法治，切入点为环境司法。深入推进环境司法改革,是生态文明建设的主动力和基本保障。环境司法改革应当重点解决三个方面的问题:树立现代环境司法理念，充分发挥司法保护环境的作用;实行环境司法专门化，为环境纠纷解决提供积极的司法服务；实践环境公益诉讼，用司法保护社会环境公共利益。 

关键词：生态文明  环境司法  环境法庭  环境公益诉讼

一、生态文明建设是我国新时期经济社会发展的战略抉择

建设生态文明，是中国共产党从我国基本国情及经济社会发展现状出发作出的重大战略抉择，也是中国共产党为我国新时期经济社会发展确定的发展目标。2007年，党的十七大报告首次提出“建设生态文明”。报告指出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观在全社会牢固树立。”2012年，党的十八大报告再提生态文明建设，并强调：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严重形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。2013年11月，党的十八届三中全会所作《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对生态文明建设提出明确要求：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实现最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。中国共产党的政治报告何以反复提出建设生态文明问题？为何执政党提出要将生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程？答案只有一个：生态文明建设是保障我国经济社会持续健康发展的唯一出路。它是中国共产党在领导我国经济社会发展长期实践中所作的经验总结，是对我国经济社会发展前景经过深思熟虑后作出的战略性选择。只有坚持生态文明建设才能保障中华民族的伟大复兴和永续发展。迄今，人类文明的发展大致经历了三个阶段：一为原始文明，即采集-狩猎文明。此阶段，人类完全借自然“恩赐”得以生存和发展。人类几乎没有改造或控制自然的能力。人类敬畏自然；二为农业文明。此阶段，人与自然的关系发生了些许变化。因新劳动工具的出现，人类不再完全依赖自然之“恩赐”生存，而是通过农耕或畜牧，使自身的物质生活需要基本得到满足，生存条件亦得改善。人类开始具有改造或控制自然的能力。人类对自然不再似从前那般敬畏，人与自然出现裂痕；三为工业文明。此阶段，工业革命使人类的科学技术突飞猛进。人类征服、控制和改造自然的能力迅速增强，社会生产力飞速发展。人类开发、利用、改造自然获得巨大成就，远远超出过去一切世代总和。同时，人类对自然界的控制和改造也可谓登峰造极。人们肆无忌惮地掠夺自然资源，对自然界造成了极大的伤害。人与自然的关系发生了根本性的改变，二者变成了征服与被征服、掠夺与被掠夺的关系。自然界开始向人类报复，生态危机开始出现。人类文明发展面临转折，生态文明应运而生。生态文明，是指人类在自身的生存和发展过程中，既遵循经济、社会发展规律，又尊重自然规律，既不断利用客观物质世界以满足自己日益增长的物质、文化需要，又努力采取措施克服或避免自身活动对自然界造成的不良影响，保护生态环境，保障可更新自然资源之再生条件所取得的各种成果的总和。生态文明是人类对工业文明发展作深刻反思的结果，是对工业文明的矫正和超越，旨在克服工业文明的弊端，传承工业文明之正能量。生态文明相对于工业文明，最显著的特征在于强调人与自然的和谐。它要求人类的经济、社会活动顺应自然、呵护自然；人与自然、人类社会与自然界相互依存、共处共融；人类在利用自然时应遵循自然规律，对自身发展需求作适当的限制，不得随心所欲。生态文明的核心是要求人类正确认识和处理人与自然、人类社会与自然界的关系。人类不得将自然界作为自己的征服对象和经济活动的原料库或垃圾场，而是应当把自然界当作人类共生共融的朋友，为自然界自身的存在和发展保留必须的条件。人类经济社会的发展应当坚持科学发展。科学发展就是尊重自然规律、尊重经济规律和社会发展规律的发展。努力克服工业文明之弊端，正确处理经济社会发展与保护自然环境、合理开发利用自然资源的关系。反对掠夺式地开发利用自然资源，拒绝将自然界作为消纳人类活动所生污染物质的场所，实现人类经济社会发展与生态环境保护的协调。生态文明建设是与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设融为一体的治国理念和治国方略。中国共产党之所以作出建设生态文明的战略选择，是由我国的基本国情和经济社会发展的现状所决定的。我国是一个拥有13亿人口的大国。养活13亿人口的大任迫使我国近几十年来以超常的速度发展经济，同时也为这种发展付出了惨重的代价。环境污染、资源枯竭，加上我国自然资源禀赋不佳，发展的不可持续性显而易见。面对发展危机，中国共产党明确提出彻底改变以往经济发展的方式，走生态文明之路，以保障经济社会的可持续发展。

二、环境保护是生态文明建设的关键所在

生态文明建设作为我国经济社会发展的国家战略，是一项复杂的系统工程，涉及经济社会发展的方方面面。不过，生态文明建设的主阵地却是十分明确的，即环境保护。环境保护作为生态文明建设的主阵地是由生态文明建设的基本目的和要求所决定的。党的十七大和十八大报告明确宣布：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好的生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好的生态环境中生产生活，实现经济社会的永续发展。”生态文明建设的实质旨在唤醒和增强人的环境保护意识，树立生态文明观，改变对自然或自然环境的非理性认识，树立尊重自然、顺应自然、保护自然、与自然和谐共处的观念。人类不能凌驾于大自然之上，不能把大自然作为掠夺的对象，不能无限制地、疯狂地向大自然索取。应当建立“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的现代理念。人类当善待自然，摆脱人类中心主义的桎梏，清醒认识保护自然、保护自然环境、防治环境污染和生态破坏对经济社会发展的极端重要性和紧迫性，把环境保护放在生态文明建设的优先地位和突出位置。生态文明建设的要义在于保护环境，解决影响经济社会可持续发展的环境问题。通过生态文明建设，彻底改变传统经济增长的方式，使生态经济、循环经济成为经济发展的基本方式。清洁生产全面实现，环境问题基本解决，自然环境质量明显改善或提高，生态安全得到根本保障，资源节约型、环境友好型社会基本建成。一个国家经济社会的持续发展，通常需仰仗两个基本支撑：一是良好自然环境的支撑，二是丰富自然资源的支撑。离开这两个基本支撑，共发展的可持续性将受到极大影响。生态文明建设，即为解决两个支撑问题，而两个支撑构成了环境保护工作的全部。生态文明建设，关键在于环境保护，这是文明发展的必然。

三、环境司法改革是生态文明建设的推动力

环境问题的解决，取决于三个方面的努力：一是转变观念，即树立生态文明观；二是充分利用现代环境保护科学技术手段；三是实行环境法治，用法律规范人的环境行为，解决环境纠纷，实现环境正义。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系……，用制度保护生态环境。”中共中央总书记习近平指出，建设生态文明必须依靠制度，依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，方可为生态文明建设提供可靠保障。环境法治作为解决环境问题的重要手段，主要包括三个方面的内容：一是建设完善的环境法律体系，使环境保护活动有法可依，有规可循，这是环境法治的前提；二是严格执行环境法律的规定，这是环境法治实现关键；三是严格追究环境违法、犯罪行为人的法律责任，这是环境法治基本保证。环境法治三方面的内容，可以归结为两个层面的问题。建设完善的环境法律体系，当属环境立法层面的问题；而严格执行环境法律的规定和严格追究环境违法、犯罪行为人的责任，则属于环境法律执行层面的问题，其中既有环境行政执法的问题，又有环境司法的问题。从环境立法层面来看，从1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》制定至今，我国已制定逾30部环境保护、污染防治及自然资源保护方面的法律，另有数以百计的环境行政法规和部门规章，更有不断增加的地方性环境法规。立法数量之多、立法速度之快，令其他领域的立法难以望其项背。然而，令人不解的是，我国的环境问题并未随着环境立法数量的增加而出现明显好转。环境污染和生态破坏仍不断加剧，环境形势依然十分严峻。 一般而言，立法愈多，说明法律对社会关系的调整范围愈广，法律关系愈清楚，问题愈容易得到解决。但是，环境保护领域并未出现令人期待的结果。究其原因主要在两个方面：首先，立法本身存在瑕疵，对所调整的社会关系尚未调整到位。抑或立法调整尚未找到影响问题解决的结症，所创设的法律制度、法律规范不当，难以适合被调整社会关系之实际需要。法律规范与被调整的社会关系之间未找到对应点。其次，法律在实施过程中出现了问题，通常表现为行政执法或司法的问题。就环境保护领域而言，法律调整未呈现令人期待的结果，有立法本身的原因。毕竟，我国的环境立法只有短短30余年的历史，经验匮乏，问题在所难免。但更为重要的原因是法律实施过程中存在问题，尤其是环境司法方面的问题。换言之，环境司法不力影响了环境法律在社会生活中的实现。司法，又称法的适用，通常指拥有司法权的国家机关按照诉讼程序应用法律规范处理案件的活动。司法机关主要指法院和检察院。司法是历史现象，随法的产生而出现，“有了法便有了司法”。我国环境司法始于20世纪70年代末，至今已有逾30年的历史。一直以来，环境法学理论界、环境保护实务部门对我国的环境司法诟病颇多。多为批评司法机关执行环境法律不力：不受理或不积极受理环境诉讼案件；不积极执行环境保护部门提交的强制执行申请；对环境污染受害者救济不力；怠于追究污染者的环境刑事责任；环境案件审理质量不高等等。诚然，上述问题的存在，很大程度上受到我国现行司法体制和司法制度的制约或影响。例如，按照我国法院内部审判机构或审判组织的传统设置，法院一般只设民事审判庭、行政审判庭、刑事审判庭。因环境纠纷引起的诉讼，当事人往往不知向什么法庭提起。甚至有的法院也不清楚应由什么法庭受理合适。传统的做法，环境民事案件由民事审判庭受理，环境行政案件由行政审判庭受理，环境刑事案件则由刑事审判庭受理。这些审判庭受理环境案件之后，往往将环境案件作为一般民事案件、行政案件、刑事案件审理，并未充分考虑环境案件本身的特殊性和环境法律的专门规定，以致案件审理质量不高，甚至有失公平、公正，引起当事人的不满。更有少数法院，以法律无明确规定为由拒绝环境案件受理，或者虽然受理但久拖不审，久审不决，致当事人无所适从，从而转向寻求私力救济，造成不良影响。所以，必须进行环境司法改革，以改变司法在环境保护领域不能很好作为的状况，充分发挥环境司法在环境法治建设、推动和保障生态文明建设方面不可或缺的作用。环境司法改革是我国司法改革的重要组成部分，所涉方面众多，如环境司法理念、环境司法理论、环境司法体制、环境司法制度、环境司法运行和环境司法文化等等。其中有些问题属于整个司法改革的共性问题，可置于整个司法改革全局中考虑和解决。有些问题则属环境司法改革的个性问题，应当作为我国司法改革的特殊性问题加以考察和解决。总体而言，我国的环境司法改革应当重点解决如下三个方面的问题：1. 树立现代环境司法理念任何改革总是先从理念或观念入手。“理念”一词，从词源考，系一旧哲学名词。柏拉图哲学中的“观念”，通常被译作“理念”。康德、黑格尔等人哲学中的“观念”，亦时被译作“理念”。所以，我国多有学者将理念与观念等观、混用。理念最基本的涵义为对事物的看法或思想。说到环境司法理念，意即对环境司法活动的性质、原理、原则、内在规律、作用、功能、价值观、发展变化等的看法、理解或认识，用于指导或引导环境司法活动，是环境司法理论、环境司法原则、环境司法制度、环境司法运作、环境司法文化形成和发展的基础。一定的环境司法理念，决定一定的环境司法活动和与环境司法活动密切相关的环境司法理论、原则、制度、运作和文化。前者为后者之主导，后者为前者之反映或体现。理念呈动态发展。一个时期有一个时期的理念。现代环境司法理念要义有二：其一，法院不得拒绝环境案件的受理。司法乃定分止争、解决利益冲突的最后防线。我国现处于环境问题高发期，环境污染、生态破坏案件时有发生，且受害人多为居民及村民个人。较之环境污染的致害人，受害人往往处于弱势地位，其自行与加害人协商解决污染纠纷通常无果。寻求环境行政救济，双方又难以达成一致。故寻求环境司法救济者日益增多。然而，实践中，时有法院不予受理环境案件。个中原因或理由形形色色：有的因为受到行政的干预；有的惧怕得罪企业，影响地方经济发展；有的则以无相关立案根据为由将案件拒之门外，致使受害人诉讼无门。笔者曾经接触到某个地方法院关于环境案件受理的内部规定，该“规定”之核心内容即不得轻易受理环境案件，以免招致“麻烦”。这样的规定可谓荒唐至极。法院不受理环境案件的直接后果，是迫使受害人寻求自力救济。而自力救济往往又因方法不当致使受害人本身违法，并常常引致群体性环境事件的发生。这样一来，既增加了社会不稳定的因素，又增加了最终解决问题的成本。法院不得拒绝案件受理，是西方国家司法理念的重要内容。据此理念，法院或法官不得借任何理由拒绝案件受理。此理念明确体现了司法为民的精神和司法作为最后防线的功能。我国的环境司法当秉承这一理念，充分发挥司法在环境保护中不可替代的作用，向环境污染受害者提供积极的司法救济，使其利益得到有效保护，减少群体性环境事件的发生。法院不得拒绝环境案件的受理，也是我国“司法为民”思想的要求。法律起源于纠纷，司法起源于解决纠纷。现代社会，法院是纠纷解决的专门机构，基本职责乃定分止争，化解矛盾。法院拒绝环境案件的受理，有悖司法的初衷，也不符合我国司法的基本要求。我国司法的基本要求是，司法服务于经济社会发展、“两型社会”建设、生态文明建设及社会稳定。简言之，司法当服务于国家或社会发展之大局。服务大局即社会主义司法理念的基本要求。法院和法官应当从大局出发，以强烈的社会责任感解决社会高度关注、人民群众反映强烈的环境纠纷。环境纠纷当事人提起诉讼的，法院当以认真负责的态度，仔细了解案情，及时受理案件，以保护受害人的合法环境权益。尤其对那些社会影响面大、社会关注度高的环境案件，更应及时受理，不得拒之门外。即便个别环境案件，从现行法律有关规定考量，似乎“受理无据”，但法院亦应秉承司法实用主义之理念，主动填补法律规定的“漏洞”，不可假法律无规定为由，一推了之，而应以提出司法建议等方式，为纠纷当事人找到合理解决的办法。法院不得拒绝环境案件的受理，在环境问题日益严重的今天尤为重要，因为这直接影响到生态文明建设的大局。其二，保护社会环境公共利益。社会环境公共利益，亦称环境公益，是指公众基于自然环境或对自然环境享有的利益，属于社会公共利益之一种。庞德认为，社会公共利益主要包含下列内容：追求公共安全的利益；追求制度安全的利益；追求社会资源保护的社会利益，意即追求社会资源正当使用和永续使用的利益；追求社会进步的社会利益和追求个人生活的社会利益。我国有学者主张，社会公共利益的具体内容为：社会经济秩序、社会经济安全、以国家名义体现的经济利益、生态环境的保护和自然资源的可持续利用、经济增长与经济效率以及弱势群体的保护。显然，社会环境公共利益即为一种社会公共利益。社会环境公共利益，具体表现为适合人们生产和生活活动的良好自然环境，如清洁空气、洁净卫生的水、清洁土壤等等。社会环境公共利益在社会公共利益中占有特殊地位。因为它关系人类维系生存和发展的根本利益，是人类生存和发展不可或缺的物质基础或基本条件，不仅与当代人的根本利益，并且与后代人的根本利益密切相关。其重要性明显大于其他社会公共利益。从保护角度看，对社会环境公共利益的保护应当优先于对其他社会公共利益的保护。现实生活中，对自然环境本身造成污染或破坏，即对社会环境公共利益的损害，时有发生，却常常未得应有之保护，尤其得不到有效的司法救济，以致在社会环境公共利益问题上每每上演“公地的悲剧”。自然环境本身就是一种公共物品，与其他公共物品，如公共安全、国防、教育等一样，由所有社会成员共同享有，且不具排他和竞争的性质，任何人皆可使用或利用。不过，正因自然环境的公共物品性质，导致公地悲剧不断发生。因为“最多的人共用的东西得到的照料最少，每个人只想得到自己的利益，几乎不考虑公共利益。”既为“公地”，理论上每个社会成员皆可能无意或有意地更多占有公共资源，或者过度地利用自然环境的自然净化能力排放污染物质，或者过度地开发利用自然资源以满足自己的需要，从而导致其他社会成员的环境公共利益受损。我国长期以来存在社会环境公共利益受到损害而得不到相应司法救济的情况。社会环境公共利益保护成了司法的“死角”或“盲点”。考其原因，法院通常归结为立法上的“漏洞”，终致司法无能为力。诚然，法院的“说辞”不无道理。“在权力分工较为合理的法治国家，司法的职能在于解决纠纷，其法律程序就应当保证每个争议都有一个适当的渠道诉诸法院。”然而实际上，现行法律程序的安排确实存在瑕疵。不过，是否因为该瑕疵的存在，司法即可心安理得，问心无愧呢？显然不能。因为我国正处于环境问题的高发时期，环境污染或破坏此起彼伏。有些环境污染或生态环境破坏，一旦形成即不可逆转。久而久之，势必对我国经济社会可持续发展能力构成极大的威胁。环境司法不能也不应袖手旁观，坐视不理，否则有违“有损害就有救济”的司法原理。此外，社会公共利益的保护主要应当靠司法来实现，保护社会环境公共利益，应为环境司法的应有之义和现代环境司法的重要内容。2. 实行环境司法专门化所谓环境司法专门化，其基本涵义是指国家或地方设立专门的审判机关(环境法院)，或者现有法院在其内部设立专门的审判机构或组织(环境法庭)对环境案件进行专门审理。就此意义而言，环境司法专门化可称作环境案件审理专门化。环境司法专门化是20世纪60年代末出现的司法现象。1969年，新西兰环境法院和美国佛蒙特州环境法院先后成立，从而拉开了环境司法专门化的帷幕。随后，澳大利亚新南威尔士州“土地与环境法院”、澳大利亚昆士兰州“规划与环境法院”等相继诞生。根据美国学者乔治·普林(Gorge Puring)教授的有关研究，截至2010年，全球逾40个国家，其中包括美国、澳大利亚、新西兰、菲律宾、南非、科威特、印度、巴基斯坦、孟加拉国、比利时、巴西、日本、中国、泰国等，陆续建立了350多个环境法院或环境法庭。印度等国更是制定相关法律，以解决环境法院(庭)设立的法律依据问题。我国早在20世纪80年代也开始了环境司法专门化的探索。1988年，武汉市硚口区人民法院根据该院环境案件逐年增多，且案件审理复杂、特殊等情况，向最高人民法院提出了设立专门环境法庭的建议。但未得到最高人民法院的支持，主要理由是研究不够，条件尚不成熟。此后20年间国内再无此类改革建议提出。而国外同时期专门的环境法院或环境法庭却如同雨后春笋，层出不穷。2007年9月，贵州省贵阳市中级人民法院针对贵阳市周边县、市频发跨行政区域水污染纠纷的情况，为保障贵阳市饮用水水源安全，加大“两湖一库”水资源保护和水污染防治的力度，解决跨行政区划水污染案件的管辖，向贵州省高级人民法院请示设立专门的环境法庭，并附呈环境法庭设立的具体实施方案。2007年10月，贵州省高级人民法院经研究对贵阳市中级人民法院的请示和实施方案作出批复，同意贵阳市中级人民法院设立环境法庭。法庭具体设于贵阳市中级人民法院下辖的清镇市人民法院。环境法庭“负责审理涉及‘两湖一库’水资源保护及贵阳市所辖区域内水土保护之排污侵权、损害赔偿、环境公益诉讼等类型的一审民事、行政案件及相关执行案件”。2007年11月20日，清镇市人民法院环境法庭正式揭牌，我国历史上第一个专门环境法庭由此诞生，开启了我国环境司法专门化的历程。据统计，从2007年11月20日清镇市人民法院环境法庭之成立至2013年7月，我国已有18个省、直辖市在地方三级法院中分别设立了134个环境法庭。鉴于环境司法专门化在地方法院的迅速发展，2010年，最高人民法院在《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中首次明确表示，“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平”。同时，《国家环境保护“十二五”规划》(2011年12月15日，国发〔2011〕42号)亦“鼓励设立环境保护法庭”。环境司法专门化的问题在全球众多国家不约而同地受到重视，考其原因，不外如下几点：第一，方便诉讼，为纳税人节约时间及金钱，提供便捷的环境司法服务。澳大利亚新南威尔士州“土地与环境法院”院长、大法官布莱恩在与作者谈及设立专门环境法院的优越性时表达了上述观点。环境案件由专门的审判机构进行集中审理，类似时下推崇的“一站式服务”，明显好处即为方便诉讼当事人，省去其诉讼奔波之苦。遇有环境纠纷且需诉诸法院的，当事人首先会想到环境法院或环境法庭，而不必劳神费力地考虑究竟当向何法院或何法庭提起诉讼，更无需考虑当向哪一级法院提起诉讼，非常契合现代“司法服务”的理念。第二，适应解决日益增加的环境案件的客观需求。在我国，伴随环境问题高发的是环境纠纷的日趋增多。以贵州省清镇市人民法院为例，该院一年受理各类环境案件达百余起，且有逐年增加的趋势。另外，根据新修订的《中华人民共和国环境保护法》第58条的规定，符合法律规定条件的社会组织，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，从新法生效之日起，可以向人民法院提起环境公益诉讼。可以预计，环境案件的数量还将会急剧增加。按照美国丹佛大学法学院教授乔治·普林的观点，倘若一个法院一年受理一百个左右的环境案件，则应当考虑设立专门的环境法庭。环境案件逐年增多的原因主要有：一是因为整个社会本身处于环境问题高发时期，环境污染或破坏导致的环境案件不断发生；二是因为公民个人环境维权意识的普遍提高；三是由于环境公益诉讼的兴起和发展。第三，保障环境纠纷得到有效的解决。环境案件，尤其环境污染损害赔偿案件，通常比较复杂。因其涉及到诸多自然科学或其他学科方面的问题，例如环境污染损害发生的机理、环境损害的评估和认定、环境损害行为与损害结果因果关系的证明和认定、被损害自然环境或自然资源的价值和价格鉴定、自然资源的生态功能和生态价值、环境要素或自然资源生态功能的经济评价、环境要素或自然资源生态功能的可恢复性等等。由案件的复杂性和特殊性所决定，审理环境案件的法官应当具备必要的专业或专门性知识，甚或要求案件的审理需要特殊的规则或程序。此为一般法院或法庭难以胜任的。惟有设立专门的环境法院或环境法庭方可满足此需求，保证环境案件的有效审理。第四，有利于环境法律的正确执行。目前，我国法院内部审判机构或组织的设置主要分为刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭。2000年以后，部分法院增设了知识产权审判庭。目前法院的这种审判组织结构，决定了环境案件只能按照传统的案件分类管辖办法，根据环境案件的性质分别向刑事、民事或行政审判庭提起诉讼。而这些审判庭的法官平时审理的多为一般的刑事、民事或行政案件，故难免在审理环境案件时对环境法律的适用把握不当，产生差错，影响环境案件的审理质量，引起当事人的不满和社会的“误会”。实践中，有的法院错将环境民事案件当作环境行政案件处理，也有的错将环境污染损害赔偿案件当作一般的民事案件处理，造成不良影响。实行环境司法专门化，借多种方式或渠道选拔或培养具备专门素质的环境法官从事环境案件的专门审理，则可大大改善前述状况。第五，为有利于引导和鼓励人们寻求环境司法救济，减少因环境纠纷不能得到及时解决而引发的群体性环境事件的发生。设立专门的环境法院或环境法庭，表明国家或地方对环境纠纷解决的重视，可起到刺激、引导、鼓励人们利用司法途径解决环境纠纷，保护其环境权益的作用。中国人素有厌讼心理，通常不愿与官司有染。加之目前我国环境司法状况不尽如人意，遇有环境纠纷，且不能得到合理之行政救济，当事人往往选择自力救济，乃至以违法行为维权，酿成不良后果。而设立专门的环境法院或环境法庭，表明法院已经做好为当事人提供良好环境司法服务的充分准备，鼓励人们遇有环境纠纷可寻求环境司法的救济。环境司法专门化改革，在我国只有六、七年的历史，但发展迅速。从2007年贵州省清镇市第一个环境法庭的诞生到现今130多个环境法庭的相继成立，充分显示了这一新生事物的强大生命力及存在的合理性。之所以合理，是因为它反映了社会的客观需求。有消息称，我国最高人民法院正在对环境司法专门化作认真考察和研究，拟于今年(2014年)在最高人民法院中增设环境资源保护法庭。如果该举措能顺利推行，无疑会具有形式法治和实质法治的双重意义，并将有力地助推环境司法改革，助推环境保护和生态文明建设。可谓我国环境司法改革的福音，环境保护事业和生态文明建设的福音。其实，环境司法专门化并非一种全新的司法现象。司法专门化现象早已有之。例如，国外几十年前就有了专门的商事法院、税务法院、劳动法院和保险法院等。我国也曾设有专门的水上运输法院、森林法院、铁路法院等，现在还设有专门的铁路法院和海事法院。据传，我国有些地方正在着手研究成立专门的知识产权法院。这些专门法院的设立，均为司法专门化的产物。环境司法专门化只不过是司法专门化又一新的发展。目前，我国的环境司法专门化呈现六个方面的特点：第一，地方性。我国现有的130多个环境法庭全部设于地方法院，最高人民法院暂未设立。第二，区域性。现有的130多个环境法庭仅设于部分省或直辖市。第三，现有的环境法庭多设于基层法院。第四，发展不平衡，一头大一头小。所谓“一头大”是指环境法院多设于基层法院。所谓“一头小”，是指地方高级人民法院中设有专门环境法庭的情况比较少。目前仅海南省高级人民法院和福建省高级人民法院中设有专门的环境法庭。第五，环境法庭的名称不一致，有的称作“环境保护审判庭”(北京、贵州、海南)，有的称作“生态资源审判庭”(福建)，有的称作“环境资源保护审判庭”(云南)，还有的称作“生态环境保护法庭”(河南)。第六，绝大部分环境法庭审理环境案件采用“三审合一”的审判方式，即环境民事案件、环境行政案件和环境刑事案件均由环境法庭集中统一审理。为了推动我国环境司法专门化的健康发展，笔者提出如下问题供法学理论界和司法实务部门参考：其一，关于我国环境法院或环境法庭的设立依据。设立专门的环境法院或环境法庭，应当考虑法律依据问题。有人认为，设立专门的环境法院或环境法庭固然很好，但缺乏法律依据。笔者以为，其实不然。尽管我国现行法律中没有关于环境法院或环境法庭设立方面的直接规定，但并不意味着环境法院或环境法庭的设立就没有法律依据。《中华人民共和国宪法》第124条规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”《中华人民共和国人民法院组织法》第2条第1款规定：“中华人民共和国的审判权由以下人民法院行使：(一)地方各级人民法院；(二)军事法院等专门人民法院；(三)最高人民法院。”上述两条法律的规定，即是我国设立专门环境法院的法律依据。只不过此处的环境法院和其他的专门法院被一个“等”字所包含或概括。这在立法技术上属一种技巧处理。随着经济社会的不断发展，新的法律现象或司法需求将会不断出现。任何一部法律，若欲将其需要规定的事项采一一列举的办法详尽地加以规定，客观上难以做到。于是，立法中对需要规定的同类事项往往采取“概括”的方法处理，为将来同类事项的处理预留一定的空间。上述两个条款的规定不仅为专门环境法院的设立预留了空间，同时也为今后可能出现的其他专门法院的设立预留了空间。另外，《中华人民共和国人民法院组织法》第23条第2款规定：“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭”。第26条第2款规定：“高级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭”。第30条第2款规定：“最高人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭”。此三条规定又为中级以上地方人民法院和最高人民法院设立专门的环境法庭提供了法律依据。只不过此处是用“其他审判庭”和“其他需要设的审判庭”来概括的。因此，在我国设立专门的环境法院或环境法庭是有法律依据，不存在法律依据方面的障碍。其二，关于环境法院或环境法庭的具体设立，应当以“需要”为前提，以“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭”为原则，反对“运动式的”遍地开花或“一刀切”。否则，无异于是对本身就显紧张的审判资源的浪费。何为“案件数量较多”？笔者以为，可以美国学者乔治·普林教授关于环境法庭年受理环境案件的基本数量要求为参考，以年受理百件左右环境案件为环境法庭设立的参考标准。其三，关于环境法庭的受案范围。与专门环境法庭设立直接相关的问题是环境案件的案源。人们对环境案件的不同认识会导致得出不同的结论。不同的结论又将直接影响环境法庭的是否设立。何谓环境案件？传统观点认为，环境案件是指因环境污染损害所生之纠纷，其中包括因水污染损害、大气污染损害、固体废物污染环境损害、放射性污染损害等产生的环境污染纠纷。易言之，因环境污染所形成的诉讼案件。现代环境保护理念则认为，此观点应当改变。因为环境保护不等于污染防治。现代环境保护包含三个方面的内容，即污染防治，自然资源的合理开发、利用、保护以及生态环境的改善。凡此三方面活动所生之纠纷，当属环境案件的范围。国外环境法院或环境法庭管辖案件的范围十分宽泛，包括环境污染、自然资源的开发、利用和保护、生物多样性保护、土壤环境保护、城市规划、公共工程规划、环境保护规划、土地利用规划、各种环境保护许可、环境影响评价等方面的案件。当然，作者之意并不在于我国环境案件的范围亦当包括如此众多之内容，而是意在合理借鉴或参考国外关于环境案件的归类或管辖，以对我国环境法庭之受案范围作统一的规定，方便环境法庭在受案问题上的规范运作。其四，关于环境司法专门化的组织机构形式。笔者以为，根据我国的具体情况，环境司法专门化在我国的进一步发展，当以设立专门的环境法院为最佳选择。而非在每一级法院中设立环境法庭。具体做法可以仿照我国海事法院的设立，此举更符合我国的具体国情和实际之需要：首先，由于我国经济社会发展的不平衡，东、中、西部发展差异较大，环境问题各异，故环境纠纷之范围、发生频率和对专门环境司法的需求并非一样，理当区别对待。如此，既能满足环境纠纷解决对环境司法的实际需求，又能合理地利用司法资源，避免司法资源的浪费；其次，从国内外环境司法专门化产生的实践来看，环境法院或环境法庭的设立，其初衷是为了解决跨行政区域的环境污染纠纷，最为典型的是为了解决涉流域的环境污染纠纷。我国贵阳市中级人民法院环境法庭和无锡市中级人民法院环境法庭的设立，莫不如此。这与当初海事法院的设立，具有同样的产生背景和需求。故环境法院的设立可以借鉴海事法院的做法。此外，我国在海事法院的设立、运行和管理等方面已经积累了较为成熟的经验，这些经验当可用于指导和规范环境法院的设立和运行。其五，关于环境法院或环境法庭的审判方式。纵观国内外，现有的环境法院或环境法庭在审判方式上均作了改革，实行称之为“三审合一”的审判方式，即环境民事案件、环境刑事案件和环境行政案件统由环境法院或环境法庭“一院审理”或“一庭审理”。在我国，此类案件主要包括诉政府、环保部门、水利部门、海洋渔业部门等享有环境行政管理权的环境行政不作为案件、环境行政管理相对人不服具体行政行为案件、环境行政赔偿案件；因水体、大气、固体废物等环境污染引起的环境侵权、损害赔偿案件，因砍伐林木、采掘矿产资源、开垦、养殖、建设等行为破坏环境引起的环境损害赔偿案件，以及环境民事公益诉讼案件等。“三审合一”的集中审判方式，是环境保护审判体制及环境保护审判工作机制的重大改革和创新，完全符合环境司法专门化的改革方向，理当坚持。其六，关于环境法院或环境法庭中的专家委员会。前文提及，环境案件因涉及污染损害产生的机理和环境破坏对整个生态系统的影响，其审理远比一般案件复杂。况且，有些问题，如环境污染与损害结果因果关系的认定、科学证据的判断和采信等等，远非法官独自所能把握和完成，必须借助科学技术专业人士的帮助。于是，环境法院或环境法庭审理案件的专家协助或专家咨询问题被提了出来。国外较为成熟的办法是，在环境法官岗位设置中设数个“准环境法官”或“准环境司法官”的岗位，由环境科学专家，其中包括大气污染防治专家、水污染防治专家、水文专家、放射性污染防治专家、土壤专家、规划专家、环评专家等出任。具体方式为向社会公开招聘，录用后由国家支付薪酬。专家在环境法院或环境法庭中具有与法官基本相同的权利、义务。其不仅参与环境案件合议庭的案件审理，并可独立负责某类与其专业或专长密切相关之环境案件的审理。之所以称其为“准环境法官”或“准环境司法官”，是因为由专家审理案件的判决书，须经环境法院院长签署方为有效。此举是为了保障法律在具体案件中的正确适用。毕竟，科学技术专家并非专门的法律工作者。我国目前的主要做法是，在法院中设立“环境案件审判专家委员会”。专家委员会的专家由法院面向社会公开聘请。聘请范围涉及环保、林业、农业、土地等方面。专家的主要职责是，就环保法庭审理案件所涉环保、农业、林业等方面的专业问题向审理案件的合议庭提供咨询意见；就环保审判庭在建设生态文明中的功能、作用及工作问题向环境法庭所在法院提供咨询意见、建议或有关信息；进行特定事项的社会调查，反映民意及社会实情，发表专家咨询意见等等。专家参与环境案件审理是由环境案件的特殊性所决定的。它不同于人民陪审员制度。专家参与环境案件审理的主要作用是为了帮助法官解决案件所涉之科学、技术性问题。我国下一步无论是在各级法院中设立专门的环境法庭，还是设立专门的环境法院，“专家制度”当不可或缺。3. 探索和规范环境公益诉讼案件的审理2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议正式通过新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》。该法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国立法首次对公益诉讼问题作出明确的规定，开启了我国公益诉讼的大门。2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了新修订的《中华人民共和国环境保护法》。该法第58条第1款和第2款规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法纪录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”这是我国环境立法对环境公益诉讼制度的具体规定。它将《民事诉讼法》第55条的规定具体化，从而使我国的环境公益诉讼从可能成为现实。环境公益诉讼代表一国环境法治的水平或环境法治发展的程度。世界上众多环保先行、实行环境法治的国家，多设有环境公益诉讼制度，如美国的环境公民诉讼、日本的环境民众诉讼、印度、菲律宾的环境公益诉讼制度等。环境公益诉讼的目的，是为了保护社会环境公共利益，追求环境公平、环境正义的实现，故受众多国家的追捧或效仿。我国近几十年来创造了令世界瞩目的经济增长奇迹，同时也付出了沉重的环境代价。这个代价，其实就是社会环境公共利益的代价。根据我国现行宪法及有关法律的规定，我国的一切自然资源或环境要素属国家所有。然而，现实生活中，属国家所有的自然资源、环境要素并未得到有效的保护，“公地悲剧”时有发生，社会环境公共利益不断受到损害。因此，在我国建立环境公益诉讼制度，加大司法保护社会环境公共利益的力度，乃众望所归，势在必行。新《民事诉讼法》第55条和新《环境保护法》第58条的规定，客观反映了社会环境公共利益保护的现实需求。其实，在新民诉法和新环保法出台以前，我国已有环境公益诉讼的司法实践。例如，“贵阳市两湖一库管理局诉A化工公司水污染责任案”“中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心诉贵阳市A造纸厂水污染责任案”“无锡市西山区人民检察院诉李某、刘某破坏道路交通环境公共安全案”“昆明市环保局诉昆明B公司与C公司环境污染侵权案”等。这说明，我国存在着环境公益诉讼的极大社会需求。新民诉法和新环保法的相关规定及时反映和顺应了这种社会需求。为我国环境公益诉讼的全面开展提供了法律依据，使我国的环境公益诉讼从过去个别法院、国家机关和社会组织的自觉、自发行为或探索活动变成了法律要求的行为。它必将有力地推动司法在保护环境和助力生态文明建设方面发挥更加积极的作用。当然，新环保法构建的环境公益诉讼制度，离人们期待或理想的环境公益诉讼制度还有一定的距离。这个距离主要表现在提起环境公益诉讼的原告资格问题上。按新《环境保护法》第58条第1款的规定，目前只有符合法律规定条件的环保社会组织可以提起环境公益诉讼，其他社会组织、国家机关和公民个人均无权提起。这与国外关于环境公益诉讼主体资格的规定相去甚远。考察国外的环境公益诉讼制度，任何个人、团体、检察总长和政府均有权针对环境公益损害向法院提起诉讼。而我国却将有权提起环境公益诉讼的原告资格仅赋予符合法定条件的环保社会组织，这不能不让人感到遗憾。社会公共利益的保护，从理论上来说，当属公权力机关的事情。但正是由于公权力机关维护社会公共利益能力的不足，才导致出现了公益诉讼的问题。公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。私益诉讼是基于私人或个人利益受到损害，由直接利害关系人向法院提起的诉讼。其特点是，诉讼由特定之主体，即与案件有直接利害关系的主体提起。公益诉讼则是基于社会公共利益受到损害，针对侵害社会公共利益的行为向法院提起的诉讼。其与私益诉讼最大的不同之处在于，除法律有特别规定的情形之外，任何人均可提起。且公益诉讼可以对任何领域里发生的损害公共利益的行为提起，如经济领域、教育领域、消费领域、环保领域等。由公益诉讼的特点所决定，理论上任何人，其中包括任何个人、团体、企事业单位或政府均可提起公益诉讼。新修订的《环境保护法》对有权提起环境公益诉讼的原告范围作了较为严格的限制，可能出于对我国具体国情的考虑。虽有遗憾，但瑕不掩瑜。毕竟环境公益诉讼制度在我国已经建立，无论从哪个角度来看，都是一件有益于环境司法和生态文明建设的事情。对于法院而言，目前最为要紧的工作乃是做好充分准备，受理环境公益诉讼案件。为了保障环境公益诉讼活动的顺利进行和健康发展，法院理应加强对下列问题的研究：
第一，关于环境公益诉讼的诉讼费用问题。诉讼费是诉讼当事人为启动诉讼程序依法向人民法院交纳的一定数额之费用，主要包括案件受理费和其他诉讼费用。案件受理费由人民法院收取。这里涉及三个问题：首先，对于环境公益诉讼，人民法院是否应当收取案件受理费。环境公益诉讼是当事人为维护社会环境公共利益而提起的诉讼，非私益诉讼。当事人不可能通过公益诉讼获得个人利益或其他私利益。况且，环境公益诉讼的标的通常较大，所涉案件受理费较多。原告是否有能力承担？其次，如若收费，法院当按何标准收取。是否应当有别于一般之私益诉讼的收费？最后，如若收费，但原告败诉，按私益诉讼的收费规则，诉讼费用应由原告承担，岂不打击了原告提起环境公益诉讼的积极性？
2010年，昆明市曾制定了一个《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》。《意见（试行）》规定：“公益诉讼人提起环境民事公益诉讼可以缓缴诉讼费，公益诉讼人败诉的，免交诉讼费；被告败诉的，由被告缴纳诉讼费。”同年，贵州市中级人民法院制定了《一个关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》。《意见》第7条规定，公民、法人或其他组织提起环境公益诉讼的，可以免交或缓交诉讼费用。案件审结后，被告败诉的，诉讼费用由被告承担；提起公益诉讼的原告败诉的，可以免缴案件受理费。昆明市和贵阳市中级人民法院及清镇市人民法院关于环境公益诉讼案件受理费的规定，明显有利于环境公益诉讼人，有助于环境公益诉讼的推动。最高人民法院或其他地方人民法院在制定有关公益诉讼案件受理费的规定时可以借鉴或参考。
第二，原告提起环境民事公益诉讼致使被告承担相应环境民事法律责任的，其责任实现方式是否应予创新？目前的责任实现方式主要是金钱赔偿，可否考虑除金钱赔偿以外其他责任实现方式的采用。例如，判令责任承担人消除或清除污染、恢复原有自然环境质量或自然资源的原有状态。对社会环境公共利益的损害填补，金钱赔偿并非主要目的。主要目的应为判令损害行为人消除污染、恢复环境原状。况且，对自然环境质量的损害和自然资源生态功能的损害，用传统的经济损失计算方法计算或折算是欠科学的。
第三，原告提起环境民事公益诉讼致使被告承担环境民事法律责任，且以金钱赔偿方式实现的，诉讼所获赔偿金额是上缴国家(政府)，抑或用于建立某种环境保护公益金，还是直接用于消除、整治、修复被告所造成的环境污染或生态环境破坏？由谁监督执行？人民法院，环境公益诉讼的原告，抑或环境行政监督管理机关？从现有环境公益诉讼的司法实践来看，对于环境公益诉讼胜诉案件所获赔偿金钱的使用，各地有不同的处理。昆明市的做法是，将其作为环境公益诉讼救济资金的一个来源，纳入昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理，用于环保组织提起环境公益诉讼所需支出的调查取证、评估鉴定等诉讼费用，或者对因环境公益诉讼案件侵权人给环境造成的损害进行修复的费用，或者对无财产可供执行的环境侵权案件的受害人进行救助的费用。第四，关于环境公益诉讼案件的审理规则。环境公益诉讼活动是援用传统私益诉讼的审理规则，还是另行建立一套环境公益诉讼的审理规则？如为后者，何以另建，如何另建？江苏省无锡市中级人民法院为了规范环境公益民事诉讼的审判活动，曾专门制定了一个《环境公益民事诉讼的审理规则(试行)》。《规则》对环境公益民事诉讼案件的受理与审查、案件准备与证据保全、现场勘查、庭前准备与开庭、调解与判决、监督与执行、涉嫌犯罪的处理等问题作了较为具体的规定，是对我国制定环境公益诉讼案件审理规则的一次有益的探索。
第五，关于刺激、调动和保护原告提起环境公益诉讼的积极性问题。就理论而言，环境公益诉讼乃利国、利民、利己之善举。然而实践起来，即便获得法律规定原告资格的主体，亦未必都有提起环境公益诉讼的积极性。因为，启动环境公益诉讼有诉讼成本和败诉风险之虞，且不能保证原告每每胜诉。所以，如何刺激、调动和保护环境公益诉讼人提起环境公益诉讼的积极性，是学界和法院共同面临的一个现实问题。

本刊已发相关主题的文章还有：

1. 刘长兴: 《生态环境修复责任的体系化构造》(2022年第6期);2. 窦海阳: 《环境侵权类型的重构》(2017年第4期);3. 张忠民: 《环境司法专门化发展的实证检视:以环境审判机构和环境审判机制为中心》(2016年第6期);4. 吕忠梅:《环境司法理性不能止于“天价”赔偿:泰州环境公益诉讼案评析》(2016年第3期);5. 王明远:《论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析》(2016年第1期);等等。

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附:《中国法学》10年TOP100（2012-2022）排名（2022年4月14日统计）

《中国法学》10年TOP100

（2012-2022）