王贵松 | 行政诉讼的诉审判一致性

编者按：

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行政诉讼的诉审判一致性

王贵松

中国人民大学法学院教授

本文发表于《中国法学》2024年第2期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

内容提要

行政诉讼的诉讼请求与本案审理、司法判决之间的关系是行政诉讼法的重要基础问题，关乎整个行政诉讼的功能及其实现。2014年修改《行政诉讼法》突出强调了原告诉讼请求的意义，这在很大程度上改变了行政诉讼的基本构造。从功能角度而言，我国的行政诉讼主要属于主观诉讼，私人起诉的目的在于寻求自身合法权益的救济。法院在行政诉讼中是行政争议的裁决者，藉由诉讼制度实现原告的诉权，不可脱离诉讼制度而成为行政的监督者。不告不理是行政诉讼制度的基本要求，围绕原告的诉讼请求及其诉讼理由展开诉讼的审查也是题中之义。法院审查诉讼请求仍可审查行政行为的合法性，但仅仅审查行政行为的合法性不足以有效回应原告的给付类诉讼请求。法院应当回应而不得逸出原告的诉讼请求作出判决；在现有法律规定无法回应原告的诉讼请求时，法院也可以作出法定外的判决。坚持行政诉讼的诉审判一致性，更合乎行政诉讼的内在构造，且有助于提升诉讼的对话性和有效性。

关键词

诉讼请求  主观诉讼  合法性审查  全面审查  判决类型

目  次

一、诉讼请求与行政诉讼的基本构造

二、诉讼请求与本案审理范围的一致性三、诉讼请求与行政判决类型的一致性四、结语
当代中国行政诉讼法的理论与实务正在将行政诉讼朝着司法监督化与民事诉讼化两个不同的方向推进。这两个方向的分水岭在于，法院的审理和判决是否要受拘束于原告的诉讼请求及其理由。司法监督化主张者重视被诉行政行为的合法性审查，对此持否定态度，这一倾向自1989年行政诉讼法制定以来就长期存在；而民事诉讼化主张者重视原告诉讼请求的回应，对此持肯定态度，这一倾向在2014年修改行政诉讼法后更为明显。《行政诉讼法》（以下不作特别说明者，均指新行政诉讼法）第6条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。这被认为是行政诉讼的特有原则，彰显着行政诉讼的特色。就此也出现了审查诉讼请求与审查行政行为合法性之间关系的问题：法院是否必须围绕诉讼请求展开行政行为的合法性审查，能否在不受诉讼请求及其理由的拘束下展开审查，进而作出判决？要回答这一问题，首先需要弄清楚诉讼请求是什么、诉讼请求在新行政诉讼法上居于何种地位，进而回答法院应当在审理和判决时如何对待诉讼请求的问题。诉讼请求与本案审理、司法判决之间的关系，本质上属于行政诉讼基本构造问题，需要树立适当的诉讼观和体系化的观念来加以认识。
一、诉讼请求与行政诉讼的基本构造无利益则无诉权，无诉则无判。起诉者总有一定的利益诉求，这既是原告起诉乃至上诉的动力，也对被告应诉和法院审理判决的过程产生重要影响。（一）诉讼请求的界定所谓诉讼请求，是指原告向法院提出的通过审理和判决所要实现的实体性权利主张。按照《行政诉讼法》第49条第3项的规定，起诉应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。然而，“实践中较常发生的问题是，原告于起诉时一般只是表示对某一行政行为‘不服’，而其提起行政诉讼所要求实现的具体权利主张为何，则不甚了了”。这固然与当事人缺乏诉讼的基本知识有关，但更重要的原因在于，我国将诉讼对象定位于“行政行为”本身，而非原告在诉讼中应当被实现的实体权利的主张。当事人提出的诉讼请求不明确、不规范，“导致诉讼标的和方向不确定，既不利于保障原告合法权益，也不利于被告依法答辩，还不利于提高审判效率和案件的公正审理”。为了明确其内涵、缓解现实中的问题，2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称为“2015年《行诉法解释》”）第2条对“有具体的诉讼请求”作出解释。这一规定也为2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称为“2018年《行诉法解释》”）第68条所继承。一个诉讼只能有一个诉讼标的，但在一个诉讼标的上可以有一个或几个相互关联的诉讼请求，例如确认违法并予以赔偿，确认不予许可决定违法并予以撤销、责令依申请作出许可等。当然，诸如一并审查行政规范性文件、一并解决相关民事争议等诉讼请求则不能单独提出。只要诉讼标的不变，变更诉讼请求也是可能的。（二）诉讼请求的法律地位1989年《行政诉讼法》只出现了1次“诉讼请求”的表述，而2014年《行政诉讼法》则出现了6次“诉讼请求”、2次原告“请求”、1次原告“要求”的表述。这一变化让我们不得不重新审视诉讼请求在行政诉讼中的意义。与《行政诉讼法》第49条规定的其他起诉条件相比，诉讼请求是主观的，可能因人而异，区别于事实根据、受案范围以及管辖法院等客观事项；原告资格同样是主观的，但同一个原告资格之上可以有不同的诉讼请求，诉讼请求建立在原告资格基础之上，集中体现着原告起诉的目的。诉讼请求在行政诉讼中具有特殊地位。第一，诉讼请求决定着能否提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第49条第3项的规定，具有诉讼请求，而且诉讼请求明确，是起诉条件之一。当然，法院对诉讼请求条件的审查相对宽松，在诉讼请求不明确时，法院还可以释明。第二，诉讼请求的变更、放弃或承认，均须由当事人进行。对于代表人诉讼的情形，《行政诉讼法》第28条规定，“代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意”。结合起诉来看，诉讼请求是由当事人决定的，确定诉讼请求是原告的处分权限之一，这是当事人处分权主义的一个表现。第三，诉讼请求决定着法院的审查范围，影响诉讼程序的进行。诉讼请求指引着整个诉讼过程的展开，没有诉讼请求，被告可能都无从答辩，而法院连查明事实的方向也可能难以摸清。最高人民法院认为，“诉讼请求不仅可以界定法院的审理范围，也便于对方当事人在此范围内提出攻击防御的方法。如果原告欲要求法院审理此范围以外的请求，就必须通过另行起诉或通过提出新的诉讼请求来实现”。正因为如此，为了能使诉讼有序展开、实现诉讼程序公平，2018年《行诉法解释》第70条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”；第120条第1款规定，“人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行。当事人的再审请求超出原审诉讼请求，符合另案诉讼条件的，告知当事人可以另行起诉”。另外，法院必须审查原告的诉讼请求，否则构成法定再审事由之一。《行政诉讼法》第91条第6项将“原判决、裁定遗漏诉讼请求”列为再审事由之一。对于重复起诉的案件，2018年《行诉法解释》第106条将“后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”作为判断的要件之一，构成重复起诉者将被裁定驳回。第四，诉讼请求决定着法院判决的类型。2018年《行诉法解释》第68条第1款对“有具体的诉讼请求”所作的解释，基本上与行政诉讼认可判决的类型一一对应。而在原告的诉讼请求不能成立时，亦即在行政行为合法或者原告申请被告履行法定职责或给付义务理由不成立时，《行政诉讼法》第69条规定了驳回判决（即“判决驳回原告的诉讼请求”）。诉讼请求在行政诉讼中的重要地位在2014年修改行政诉讼法时得到了法律的肯定和凸显，一定程度上可以说，诉讼请求的地位变化正在深刻改变着行政诉讼法的内在构造。但对于行政诉讼中如何对待诉讼请求，理论界和实务界可能还缺乏足够的认识，更谈不上统一的认识。如果法院在审理和判决中无法正确对待诉讼请求，尤其是诉讼请求与合法性审查之间的关系，就会妨碍行政诉讼功能的发挥，可能陷入案结事不了的窘境。诉讼请求与本案审理、司法判决之间的关系关乎整个行政诉讼的基本构造，涉及行政诉讼的性质、法院的审查范围、审查权限、判决类型等诸多事项。（三）诉请地位的决定因素在我国理论界和实务界，主张民事诉讼化的观点认为，我国行政诉讼主要是主观诉讼，应当围绕诉讼请求展开司法审查；而主张司法监督化的观点认为，我国的行政诉讼带有客观诉讼的性质，其重点在于确保行政的合法性，司法审查不应受诉讼请求的限制。但是否由诉讼性质决定诉讼请求地位，这是值得辩驳的。1.主观诉讼与客观诉讼的界定我国行政诉讼的性质究竟是主观诉讼还是客观诉讼，无论在理论界还是在实务界，都存在一定争议。而这种争议很大程度上源自界定标准的不同。为此，这里首先要明确主观诉讼与客观诉讼的内涵。应当说，“客观诉讼”一词具有多义性，法国法上的客观诉讼与德国法、日本法上的客观诉讼并不相同，与德国法、日本法上的主观诉讼也并非相对。例如，撤销之诉在法国属于客观诉讼，在德日却属于主观诉讼。在法国法上，客观诉讼是关于客观法律地位的诉讼。客观法律地位是与主观法律地位相对的，它是指由法律规范直接产生的法律地位，具有一般性和永久性，可以对抗一切人。而主观法律地位则是指由意思表示所创造的法律地位，具有特殊性和暂时性。它只能为个别指定的人所引用，也只能用以反对同样指定的个别人；当履行了一种有关的行为并一次行使了制裁法律地位的申诉时，主观法律地位就会消灭。狄骥认为，如果行政行为涉及的是客观法律地位的问题，针对它的诉讼也具有客观性，可以由任何受到影响的公民提出，法官并不惩罚这种行为，而只作出撤销或拒绝撤销这种行政行为的决定，该决定具有一般性意义。越权之诉非常明显地体现了客观性行政诉讼性质。由此看来，诉讼性质是从案件本身的法律问题性质来判断的。诉讼并不是因为涉及私人的公权利或者提起诉讼以具备权利为要件，就属于主观诉讼，而是要看该案件中的法律问题是涉及一般性、永久性的客观法律地位还是涉及特殊性、暂时性的主观法律地位，如果权利对应的是客观法律地位，那这种诉讼仍然是客观诉讼。例如，关于行政契约、行政赔偿的完全管辖权诉讼就是典型的主观诉讼，而越权之诉就是客观诉讼。与法国法从诉讼程序标的的性质出发进行界定不同，德国法、日本法从诉讼目的或功能的角度界定诉讼的主观性和客观性。所谓主观诉讼，是指以保护个人权利利益为目的的诉讼；而客观诉讼，是指以保障法规的客观公正适用或一般公共利益为目的的诉讼。前者仅有所涉之个人权利利益者才能起诉；而后者则不限于此，有时即使是没有直接的利害关系者，在法律上也广泛认可一般民众和选民等提起诉讼，亦即民众诉讼，但客观诉讼在逻辑上并不当然成为民众诉讼。如此，这就形成了法国和德日两套不同的法学概念体系。我国学者对行政诉讼性质的探讨，多是上述两套概念体系的混合。例如，薛刚凌和杨欣认为，一国行政诉讼的性质，可以从诉讼目的和诉讼规则两级指标体系来判断。前者是看行政诉讼制度的要旨是维护客观的法律秩序还是救济个人权利；后者包括原告资格、诉讼标的、审理规则、判决种类和判决效力5个方面。由此得出我国行政诉讼存在主客观诉讼的“内错裂”现象。再如，成协中认为，主观诉讼与客观诉讼的区分标准主要有二：一是行政诉讼的目的，二是法律争议的性质。合法权益受损，并非区分主观诉讼与客观诉讼的标准。区分主观诉讼与客观诉讼的意义在于原告资格的判断方法、司法保护的范围以及司法裁判的既判力范围。其分析的结果是我国行政诉讼属于客观诉讼。但是，这些认识其实将法国法的标准和德国法、日本法的标准综合到了一起，更准确地说是在诉讼目的的标准基础上加入了法院审查事项标准。但法国只有诉讼程序标的的性质标准、德日只有诉讼目的的标准，在确定了主观或客观诉讼性质之后，再在制度上作适度选择。界定标准不同，就很难在同一前提下展开有效的对话。我国《行政诉讼法》第2条第1款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。“其”就是指起诉者自身。故而，行政诉讼的目的就在于维护私人自身的合法权益。从德国法、日本法的诉讼目的标准来看，我国行政诉讼总体上属于主观诉讼（检察行政公益诉讼属于客观诉讼，下文的分析不包括这一例外情形）。如果从法国法的标准来看，我国的行政诉讼有的是主观诉讼，有的是客观诉讼，而即使撤销之诉被认为是典型的客观诉讼，我国法院的权限也不像法国那般仅限于撤销，还包括责令重作，有时还有赔偿。故而，也未必如客观诉讼的主张那般严丝合缝。2.诉讼性质的有限决定性诉讼性质对整个诉讼制度的设计和展开具有重要作用，但这种作用主要是认识论层面上的，而且在法国与德日之间仍存在一定的差异。在法国，狄骥的客观诉讼论具有严整的逻辑性。法律具有一般性，法律所创造的法律地位具有一般性，法院对有关这种法律地位的争议处理自然具有一般性效力，亦即：法律→客观法律地位→客观诉讼→判决的对世效力。而在德日的主观诉讼之下，一般的做法是，既然诉讼的目的在于权利救济，那么，其当事人就应当是权利受到侵害者，根据当事人主义展开诉讼过程，判决也仅对当事人有效，亦即：个人权利救济→实质当事人→权利侵害→当事人主义→判决的相对效力。而如果是客观诉讼，其一般的做法则是，既然诉讼的目的在于维护法秩序、实现依法行政，那么，其当事人是谁并不重要，关键是能将案件提至法院，而谁适合做原告很大程度上是一个政策问题，法院可以根据职权主义展开诉讼过程，查明行政是否违法，判决也不仅仅对当事人有效，还具有一般性效力，亦即：维护法秩序→形式当事人→行政违法性→职权主义→判决的绝对效力。但是，在德日式的行政诉讼中，诉讼性质却未必能有如法国那般的决定性。从诉讼性质到具体的程序设计还有若干中间环节，诉讼性质只是从诉讼目的、制度功能的角度对诉讼作出认识，还不能对诉讼的所有制度和机制发挥决定作用。例如，德国的行政诉讼具有较强的职权探知主义色彩，但如果没有当事人适当陈述或有其他具体实据促使调查，法院并无义务探究；而日本的行政诉讼则具有较强的当事人主义色彩，但日本的法院也具有释明权，推动诉讼资料的提供，故而，两者仅存在程度上的差异。换言之，在制度设计上，可以有不同的组合，在总体上实现行政诉讼的目的。总体而言，主观诉讼是一种说明性概念，而非规范性概念。当我们说某种诉讼是主观诉讼时，就可以大致知晓其诉讼目的、基本架构和基本特征，而不是说具备了怎样的制度、司法权限才可以称作主观诉讼。3.行政诉讼的基本构造行政诉讼可以有不同的制度组合，但只有体系协调，才能有效地发挥其应有作用。不同制度组合所形成的格局就是行政诉讼的基本构造。“诉—审—判”的关系应当置于行政诉讼的基本构造中来分析。从我国《行政诉讼法》的规定来看，行政诉讼已经开始围绕着原告的诉讼请求展开，法院并非仅是监督者，当事人也并非形式性当事人。首先，在法院与当事人之间的关系上，法院是行政争议的裁判者。在我国宪法上，法院是国家的审判机关（《宪法》第128条），检察机关是国家的法律监督机关（《宪法》第134条）。虽然行政诉讼具有“监督行政机关依法行使职权”的目的（《行政诉讼法》第1条）——这也被认为是行政诉讼的特色所在，但监督目的须藉由“公正、及时审理行政案件”、实施诉讼制度来实现。最高人民法院认为，“这种监督并非人民法院主动实施，而是通过受理行政诉讼、解决行政争议得以实现”。法院并不由此而成为纯粹的监督机关，法院更不是要和原告联手对付被告，否则，法院的中立性、诉讼的公平性和可信赖性将不复存在。在一起关于未能正确表达诉讼请求的行政案件中，法院依法作出释明，二审法院认为，“释明并非要求人民法院要指导当事人按照法律规定正确诉讼，否则有违人民法院中立裁判原则”。最高人民法院指出，“提出一个符合法律规定的明确具体的诉讼请求，终究是原告的义务”。2015年《行诉法解释》第2条第2款规定，“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明”，而2018年《行诉法解释》第68条第3款则将后半句改作“人民法院应当要求其明确诉讼请求”，澄清了释明义务的内容，同时也更明确地表明了法院的中立立场。法院职权的行使，不能违反司法权的基本属性。其次，在法院与原告的关系上，《行政诉讼法》第2条在总体上明确了原告的诉权，第3条第1款则具体规定了原告的起诉权利，这些均为落实公民在宪法上的诉权的体现（《宪法》第41条第1款）。作为行政案件的审判机关，法院通过审理行政案件依法解决行政争议。法院须通过保障原告的诉权，依法保护原告的合法权益，而不可绕过原告的诉权去直接保障私人的合法权益，否则就可能越过审判机关的定位而变成监督机关。原告提起行政诉讼的目的就体现于其诉讼请求之中，诉讼请求贯穿于行政诉讼的始终，左右着法院审理的方向，决定着法院判决的种类，诉讼请求不成立即意味着原告败诉，诉讼请求成立也影响着行政诉讼认可判决的类型。最后，在原告与被告的关系上，两者均为行政诉讼的当事人，而非行政实体法上关系的简单重现。《行政诉讼法》第8条规定，“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”。私人与行政机关之间在行政实体法上的地位差异当然在行政诉讼中也会有所反映，但这种反映主要是通过法院适用行政实体法展开的。原告起诉被告，其目的也体现于诉讼请求之中。但原告提出了诉讼请求，未必就要由原告证明诉讼请求能够成立。《行政诉讼法》要求“被告对作出的行政行为负有举证责任”（《行政诉讼法》第34条第1款），虽然这被认为是我国行政诉讼的特色性规定，但之所以由被告对“作出的行政行为”承担举证责任，也因行政实体法的要求所致。例如，《行政处罚法》规定，在简易程序中“违法事实确凿”（《行政处罚法》第51条）、在普通程序中“全面、客观、公正地调查，收集有关证据”（《行政处罚法》第54条第1款），才能作出行政处罚决定。举证责任的分配取决于行政实体法规范的安排。故而，不能轻易就认为，由被告对作出的行政行为负举证责任就是对原告的保护，是为了扭转行政过程中处于劣势的原告地位而采取的措施。另一方面，在诉请履行法定职责的案件中，法律要求原告提供向被告提出申请的证据；在诉请赔偿补偿的案件中，法律要求原告对行政行为造成的损害提供证据（《行政诉讼法》第38条）。这种有利于原告利益的主张，需要原告作出一定的证明，仅仅由被告证明其行政行为的合法性是不够的。当然，按照举证责任的基本原理和案结事了的要求，原告还需要进一步证明自身符合申请的法定条件，如此才能真正解决原告的诉讼请求能否成立的问题。这与民事诉讼的原被告双方关系是相近的。如此构造的行政诉讼与实行当事人主义的民事诉讼更具亲和性，适合用主观诉讼来说明。经过2014年的修法，行政诉讼对话性、审议性的论辩色彩更为浓厚，诉讼双方当事人更有动力推动诉讼程序的展开，法院也更有可能在此基础上缩小自身能力的有限性，发现案件真相，依法解决行政争议，维护私人的合法权益。如此，原告的诉讼请求在新行政诉讼法上得到进一步重视就是理所应当的。原告为了其诉讼请求而来，法院围绕原告的诉讼请求而展开，这既与法院的地位相称，也与整个诉讼的架构相呼应。不过，在审判实务中，的确存在偏离诉讼请求的情况，尤其是在1989年《行政诉讼法》不甚注重诉讼请求的背景下，这种偏离还常有理论上的证成。必须指出，这种偏离是有害的。在新法之下，“这种诉判关系的不一致，法院审判重心向辩方即行政机关倾斜，严重侵蚀了诉、辩、审三方诉讼结构的稳定性，基于诉、辩、审三方制衡关系产生的司法公正难以保障。由于法院对行政机关审判重心倾斜，对当事人诉讼请求没有回应或者回应不全面，导致当事人认为司法不公，进而在很大程度上推高行政诉讼上诉率、申诉率、信访率”。与此相关的问题也正在凸显。

二、诉讼请求与本案审理范围的一致性

“不告不理”，可谓诉讼的基本原则，诉讼请求决定着法院的审查范围。但在行政诉讼中全面审查的呼声却时有耳闻。不告不理还是全面审查，关乎法院在行政诉讼中的权限大小和审查范围，值得辨明。（一）诉讼请求与诉辩主张限制行政诉讼不是对行政机关依法行政的纯粹监督，私人不能以与自身合法权益无关的其他人利益或者公共利益为基础提起行政诉讼，这不仅为《行政诉讼法》第2条第1款、第25条第1款所肯定，也为诸多法院判决所实践。这首先涉及了私人的原告资格问题。即便私人具备了行政诉讼的原告资格，在诉讼过程中也要围绕进一步证成自己的主张而展开，而不可以脱离其原告资格的基础去证明行政行为的违法性。在我国的行政诉讼实务中，对于原告与自身合法权益无关事项的主张，法院通常会以“与本案无关，不属于本案的审查范围”予以回应。在日本，其《行政案件诉讼法》第10条第1款明确规定，“在撤销诉讼中，不能以与自己法律上利益无关的违法为理由请求撤销”。撤销诉讼是原告权利利益的救济制度，这一规定被认为是其当然归结，即使没有规定，也会有这种要求。一个行政行为可能有多个侧面，如果允许主张与自己利益无关的违法事由，实际上就可能导致原有原告资格的丧失。我国最高人民法院指出：“行政诉讼中的原告主体资格问题，既与行政实体法律规范密切相关，也与当事人诉请保护的权益类型、诉讼请求和诉讼理由密切相关。易言之，同一起诉人对同一行政行为的起诉，可能由于其所诉请保护的权益类型、诉讼请求和诉讼理由的不同，其是否具备原告主体资格的结论可能会有所不同。”虽然我国的行政诉讼在本案审理阶段并不要求审查原告的合法权益为被告的行政行为所实际侵害，但原告的诉讼主张却不能脱离其原告资格赖以存在的基础。如果允许原告的诉讼主张逸脱原告自身的合法权益，还有可能侵犯诉讼当事人之外其他主体的正当程序权益。原告不能主张与自身合法权益无关的事项，顺理成章地，法院也不能审查与原告合法权益无关的事项。但现实中的情况却更为复杂：一是虽与原告合法权益无关，但关乎公共利益，法院是否要拓展审查？二是虽与原告合法权益有关，但原告自身并未主张，法院是否要拓展审查？下面将逐一分析。（二）全面审查与职权探知的有限性在我国的理论界和实务界，都存在全面审查的主张，亦即主张不受诉讼请求拘束展开司法审查。不过，全面审查原则在我国行政诉讼法上并没有明确规定，其很大程度上是司法审判的产物。在《行政诉讼法》中，仅第87条出现过一次“全面审查”的表述，该条规定，“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”，这里是对二审审查范围的规定。最高人民法院认为，“这里所说的全面审查，意在强调不仅要对原审人民法院的判决、裁定进行审查，也要对被诉行政行为进行审查。这是因为，在撤销诉讼中，理由具备性的核心要件就是被诉行政行为的合法性，二审法院对于原审人民法院的判决、裁定的审查，自然离不开审查被诉行政行为的合法性。但是，所谓全面审查，不能超出一审法院的裁判范围，不能超出原告的诉讼请求，而原告的诉讼请求恰恰决定了一审法院的裁判范围”。这一说明不仅明确了这一条里“全面审查”的内涵，同时表明了“诉讼请求—一审裁判—二审裁判”的前者决定后者的关系。《行政诉讼法》中还出现过一次“全面……审查”，即第43条第2款。该款规定，“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据”。这里的“全面”是对证据的审查要求，即对正反两方面的证据都要加以审查，而不能片面。由此可见，全面审查原则在行政诉讼法上并没有明确根据。在审判实践中，最高人民法院既肯定了不告不理原则，又阐释了全面审查原则。在“夏秀英诉山东省威海市人民政府行政复议再审案”中，最高人民法院认为，原告只是诉请行政复议决定中的赔偿处理，一审法院却审查了复议决定中有关行政行为的处理，“有违不告不理原则，超出了法定审理范围”。最高人民法院还作出界定，“行政诉讼中的全面审查一般是指人民法院在行政案件审理中，应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束”。全面审查原则通常适用于诉讼标的为行政行为的单一案件中，但复议决定对原行政行为的处理并非本案诉讼标的，故该原则不适用。全面审查在早期的司法实践中就有所体现。在基层法院的一个早期例子中，43户居民认为，上海市普陀区规划土地管理局（简称“区规土局”）批准居委会建设自行车棚，违反了城市规划、绿化、电力保护等有关法律、法规，且侵犯了居民的通风、采光、通行等合法权益，要求法院予以撤销。普陀区法院认为，区规土局批准搭建自行车棚的具体行政行为虽然没有侵害原告的通风、采光、通行等合法权益，但却违反了国家有关法律的规定，可能侵害公共利益或国家利益。法院遂判决撤销区规土局的批准行为，并责令其对已建成的车棚进行处理。法院认为，不能因为原告的诉讼请求不应当支持就驳回原告起诉，从而维护一个违法的具体行政行为。原告能以影响自身相邻权为由提起行政诉讼，对违反规划的施工执照却不享有原告资格。法院对施工执照违反规划加以审查，原告就只是一个形式意义上的当事人。因为这是法院依职权加以审查，被告及第三人对此的质证、申辩等正当程序权利甚至都难以得到保障。脱离原告的诉讼请求及其理由，法院审理的性质也就变成了客观诉讼的审查，变成了一般监督。这与我国行政诉讼的性质和法院的地位是不相称的。在诉讼资料的获取上，法院要想实施全面审查原则，就需要具备充分的探知权限。在我国行政诉讼法上，法院的职权探知主要根据在于《行政诉讼法》第39条和第40条。前者规定，“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”。2018年《行诉法解释》第37条进一步限定：“根据行政诉讼法第三十九条的规定，对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据”。后者规定，“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。由此规定可以看出，一方面，法院的职权探知和职权调查证据都是权限规定，而非义务或职责的规定；另一方面，行政诉讼法赋予法院的调查权限也是较为有限的，与民事诉讼法及其司法解释的规定相比，两者的权限几乎相同。故而，我们还远不能说，行政诉讼法具有职权主义的特征。如果法院脱离原告的诉讼请求及其理由展开调查，那将不仅可能迷失调查的方向，也无法具备查明案件所有相关问题的能力，毕竟法院是无法做到应知尽知的。在缺乏相应职权、缺乏足够经验和能力的情况下，法院以不开展全面审查为宜。即便在德国的行政诉讼中，虽然法院依职权调查案件，但德国《行政法院法》第88条规定，“法院不得超越诉讼请求，但不受请求内容的约束”。因此，职权调查原则与处分原则仍结合在一起。法院在调查时不受参加人的陈述与举证请求的拘束，客观而全面地展开事实调查，但法院只能依请求行使，不得超越诉讼请求作出裁判，或者对未被请求的事项作出宣判，否则会构成程序瑕疵，从而成为法律审上诉的理由。只是法院不拘泥于请求的文本，而要致力于对诉讼请求以及事实说明的解释和补充。另外，因为德国行政法院法在行政行为违法之外，还要求查明原告权利受到违法侵害，如果行政行为违法与原告权利无关，原告也不能获得胜诉结果。故而，也不可夸大职权调查原则与不告不理原则的差别，而拉近职权调查原则与全面审查原则的关系。（三）诉讼请求与行政行为的合法性审查法院必须审查原告的诉讼请求，同时又要审查行政行为的合法性，这两者是可以兼容的，即围绕诉讼请求而展开合法性审查。但为了更好地保护原告的合法权益或者监督依法行政，法院有时主张在诉讼请求之外，还要进一步审查行政行为合法性，如此就产生了分离。从法院的审理过程来看，诉讼通常可以分为诉讼要件审理阶段和本案审理阶段。在诉讼要件审理阶段，审查的是诉讼要件，亦即诉的容许性或合法性问题，依据行政诉讼法审查诉讼是否符合法定要件；而在本案审理阶段，审查的是胜诉要件或权利保护要件，依据实体公法审查案件本身的是非曲直，看其是否具备胜诉的理由。按照《行政诉讼法》第49条第3项规定，原告须提出“具体的诉讼请求和事实根据”。事实根据是支持诉讼请求的理由之一，原告在事实根据之外还可能提出法律根据，事实根据和法律根据可以合称为诉讼理由。原告不能凭空提出诉讼请求，而必须有相应诉讼理由的支撑，至于理由能否成立，则是本案审理的问题。囿于原告自身的能力，其所提出的诉讼理由可能是有限的。而被诉行政行为可能有更多作出的理由，或者有更多可以被攻击的事由。最高人民法院曾结合《行政诉讼法》第70条规定明确认为，“人民法院对被诉行政行为合法性审查原则，是指人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制；对被告作出的行政行为审查的主要内容包括：主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六个方面。无论原告是否对前述六个方面提出异议，人民法院都必须逐一进行合法性审查”。按照这一认识，法院在审查时不局限于原告主张的事实、理由和根据，还可以针对原告主张之外的事实、理由和根据进行审查。从现实的行政裁判文书来看，法院在“本院认为”部分的确不限于回应原告的诉讼请求和诉讼理由。法院通常会首先审查被告对系争案件有无处理权限或法定职责。从被告适格的角度而言，确实也有审查必要。诉讼要件不限于被告资格，还有原告资格、起诉期限、管辖、权利保护必要性等诸多事项。这些要件决定着法院是否应当对起诉加以审查，原本也属于法院依职权加以审查的事项。当然，如果诉讼要件并无争议，法院也无必要依职权审查并写入裁判文书。应当说，在本案审理阶段，诉讼请求的理由审查与行政行为的合法性审查不是割裂的。行政行为的合法性要件包括符合法定职权和行为要件，符合法定目的、法的原则、法定程序等。这些反过来也能成为原告攻击的事项。换言之，原告主张的违法事由反过来就是被告所主张的合法事由。故而，虽然行政行为合法性审查被认为是行政诉讼的特色所在，甚至是行政诉讼的客观诉讼性质的表征，但不能说审查行政行为的合法性就与原告的诉讼请求及其理由毫无关联。值得注意的是，行政行为合法性审查在行政诉讼中虽然处于基本原则的地位，但其主要适用情形是撤销之诉，在给付之诉中仅仅审查行政行为的合法性是不足以回应原告诉讼请求的。在撤销之诉中，原告以《行政诉讼法》第70条所列举的6种情形作为诉讼理由，对应着被诉行政行为的合法性要件。审查行政行为是否合法，换一个角度看就是在审查诉讼请求能否成立。因撤销判决所针对的是侵害行为，故而，被告应当对其作出的行政行为的合法性承担举证责任，并不因强调诉讼请求而导致由原告承担举证责任。而在给付之诉中，原告的主张大致分为两个方面，一是被告未履行法定职责或给付义务违法，二是被告应对原告履行法定职责或原告可以获得相应给付。对于前一主张，尚可存在拟制的行政行为，而对于后一主张，则仅涉及将来的行政行为。若原告仅仅主张被告违法，也并不直接导出自己可以获得相应给付的结论，其还需要证明自己申请被告履行法定职责或者给付义务的理由成立。由此，私人的行为似乎也进入了行政诉讼的审查，但是，诉讼请求的审查与原告私人行为的审查不可混为一谈。一般认为，行政审判的范围主要限于行政行为的合法性，不能把私人的行为纳入行政审判的范围，审查行政行为的合法性并不直接回答私人行为的合法性问题。对这一观点在总体上可予以认可，但由此进一步主张行政审判超越诉讼请求的可能性则是存疑的。诉讼请求指向的是被告已经作出或应当作出的行政行为，法院对其加以审查并对被告提出某种要求。在撤销之诉中，对私人不利的行政行为往往是因为原告行为违反行政法义务而作出的，但原告行为的合法性与被告行为的合法性没有必然联系，审查撤销被诉行政行为的诉讼请求只是在审查行政行为是否符合法定要件。而在给付之诉中，原告请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，这时，法院不仅要审查行政机关不履行是否合法，同时还要查明原告是否有权要求行政机关履行，甚至是要求作出特定行为。后者会涉及原告是否符合法定条件或资格，但这也并非审查私人的行为是否合法、私人是否遵守了法定义务。问题在于，到本案审理阶段，对原告没有提出但却可能存在争议的事项，法院能否展开全面审查？换一个角度来说，围绕原告的诉讼请求展开对行政行为的合法性审查，如果诉讼请求及其理由并不妥当，岂非在客观上纵容了行政行为可能的违法性？法院是否应当主动审查呢？举例而言，《最高人民法院关于审理商标授权确权行政案件若干问题的规定》（法释〔2017〕2号）第2条规定，“人民法院对商标授权确权行政行为进行审查的范围，一般应根据原告的诉讼请求及理由确定。原告在诉讼中未提出主张，但商标评审委员会相关认定存在明显不当的，人民法院在各方当事人陈述意见后，可以对相关事由进行审查并作出裁判”。这里在重申了不告不理原则的同时，保留法院审查其他事由的可能性。但这里作出了“相关认定存在明显不当”和“听取各方当事人意见”两个限定，这实际上与法院的释明具有相近性。如此，在原告知悉了可能的问题所在时，还涉及能否变更诉讼请求及其理由的问题。如前所述，在诉讼中，事实不变时，只有存在正当理由，才可以变更诉讼请求。通常，原告不是法律方面的专家，对案件中的违法所在未必有清楚的认识，未必在一开始就有准确的判断。那么，在案件事实和诉讼请求不变的情况下，可否变更诉讼理由？如果不允许变更诉讼理由，则由法院展开部分审查，针对特定事由确认违法性，这时的违法性就是行政行为个别的违法性，法院判决也仅针对该理由产生拘束作用。这可以说是阶段性解决纷争。如果允许变更诉讼理由，则由法院全面地展开审查，针对各种可能的事由确认违法性，这时的违法性就是行政行为整体的违法性，法院判决针对各项理由产生拘束作用。这可以说是一次性解决纷争。两种做法均在可允许的范围之列，需要在不同的选项之间做好搭配和衔接，以合乎诉讼目的和法院地位的方式解决好行政争议。当然，在“实质性解决纠纷”的背景下，后一种做法更容易得到认可。

三、诉讼请求与行政判决类型的一致性

在本案审查之后，法院就可以作出一定的判决。这时，法院在选择判决类型上是否应当与原告的诉讼请求相一致，还是可以分离？在有诉讼请求却没有对应的法定判决类型时，法院能否自行创造救济手段，回应原告的权利保护需求呢？（一）原告的诉讼请求与判决类型的法院选择如前所述，诉讼请求成立与否，决定着法院判决的类型。按照诉讼的原理，法院应当回应原告的诉讼请求。这并不是要求法院必须按照诉讼请求作出认可或否认的判决，而是要求法院不得作出逸出或有别于诉讼请求的判决，但可以少于诉讼请求。例如，法院在无法作出撤销判决时作出了确认违法判决，因撤销判决中包含着行政行为违法的前提确认，这种做法就是部分满足诉讼请求的一个表现。2014年修改行政诉讼法时，在《行政诉讼法》第69条增加了驳回判决这一新的判决类型，这对于行政诉讼构造的变革具有重要意义。一方面，该条规定的驳回判决与后续规定的其他判决类型相区分。驳回判决是驳回原告诉讼请求的判决，而其他判决则是认可原告诉讼请求的判决。另一方面，该条规定的适用情形又将行政诉讼分成两种类型。一种是撤销诉讼，审查被诉行政行为是否合法；另一种是给付诉讼，审查原告申请被告履行法定职责或给付义务的理由是否成立。如果法院要作出的是认可判决，前者就会是撤销判决，后者就会是履行判决和给付判决。确认判决很大程度上是这些判决的变形。就撤销诉讼的审查和判决而言，原告诉讼请求的成立与被诉行政行为的违法是一体两面的；而给付诉讼的审查和判决则必须回到原告诉讼请求的成立与否上，唯有如此，才是在真正回应诉求、解决纷争。在给付诉讼方面，《行政诉讼法》第72条规定“被告不履行法定职责”，适用履行判决，而2015年《行诉法解释》第22条规定，“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定”作出履行判决，该规定也为2018年《行诉法解释》第91条所继承。在司法实践中，原先对于被告拒绝履行的行为，更多的是在适用撤销判决，但在新法之下开始适用履行判决。如此适用履行判决，其效果就是按照原告的诉讼目的来确定判决类型。若法院判决撤销拒绝履行行为，也只是恢复到没有作出拒绝履行决定的状态，原告起诉的目的仍然没有实现。最高人民法院也认为，原告真正的诉讼目标还不是撤销，而仍然是判令行政机关作出授益行为本身。从救济的效率或诉讼经济角度来看，为了实现原告的诉求，应当适用履行判决，而非撤销判决。行政诉讼法的这一解释进一步促进了诉讼请求与判决类型之间的一致性。《行政诉讼法》第75条规定了确认无效判决，2018年“行诉法解释”第94条进一步解释补充，其第2款显示出法院判决对原告诉讼请求的回应，而第1款则引发了诉判一致性的理解问题。法律规定，行政行为无效，原告申请确认无效，法院判决确认无效；而行诉法解释则规定，申请撤销，法院也判决确认无效。从表现形式上看，诉请与判决并不一致，法院有依职权作出判断的色彩。但从判决对原告的效果而言，判决撤销与确认无效并无不同。故而，仍可认为合乎诉判一致性要求。当然，从正当程序角度而言，当法院认为应认定为无效时，应当允许当事人就此补充陈述表达意见。我国行政诉讼法上还有一个最具特色的判决类型，那就是变更判决。1989年，变更判决是一个例外的判决类型，仅适用于行政处罚显失公正的情形，但在2014年修改行政诉讼法时被稍微扩大了适用范围。新行政诉讼法还有一个值得注意的变化是，增加了第77条第2款的内容，即“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”。变更判决不得加重不利，否则就与原告的诉讼请求相悖。变更判决的原告诉讼请求应是撤销或者变更行政行为，变更行政行为在一定程度上也可以理解为部分撤销行政行为，只是它不以行政行为的可分性为前提。变更判决仍是在诉讼请求范围内作出的。禁止不利变更原则体现出当事人处分权主义的要求。而存在相反的诉讼请求时，又允许作出加重不利的变更判决，这也是在回应利害关系人原告的诉讼请求。《行政诉讼法》第78条还专门规定了行政协议的判决方式问题，但在判决的内容上仅在第1款规定了被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任，第2款规定了给予补偿。而且，从其表述来看，“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”行政协议，或者变更、解除行政协议合法但未依法给予补偿，法院就作出上述判决，很难顾及复杂的现实情况和原告类型多样的诉讼请求。如果判决无法充分回应现实、满足原告的诉求，自然也就没有实现行政诉讼的目的。故而，为了弥补法律的不足，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）结合原告的诉讼请求，着重补充了确认违法判决、撤销判决、解除协议判决等多种类型。这也是促进诉判一致性的表现。总体而言，修法之后的我国行政诉讼判决符合诉判一致性原则的要求，但也存在零星不一致的地方，例如在没有权利侵害时也可能作出确认违法判决，尚有进一步调整的空间。（二）诉讼请求的开放性与判决类型的法定性虽然现实的行政活动及其侵害乃至原告的诉讼请求有很多的定型化表现，法定的判决类型正是对此的回应，但法定化的救济方式还是难以满足现实的多样化需求。或许正是因为认识到权利保护需求的多样性，2018年《行诉法解释》第68条第1款对“有具体的诉讼请求”所作的解释中最后一项是“其他诉讼请求”，呈现出开放性。诉讼请求的开放性与判决类型的法定性之间存在一定的紧张关系。例如，1989年《行政诉讼法》并没有确认判决的规定，但在20世纪90年代初，法院便依据“参照民事诉讼法的有关规定”，根据现实需要在实践中发展出了确认违法判决。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确认了这一实践做法，规定了确认合法或有效判决、确认违法判决、确认无效判决。这一扩充判决类型的做法并没有引起争议。与确认判决类似的是政府信息公开领域的禁止判决。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕7号）第11条规定，被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私且不存在公共利益等法定事由的，政府信息尚未公开的，应当判决行政机关不得公开。诉讼期间，原告申请停止公开涉及其商业秘密、个人隐私的政府信息，法院可以依照《行政诉讼法》关于诉讼停止执行的规定，裁定暂时停止公开。暂时停止公开（临时禁止裁定）尚可援引诉讼停止执行的规定（其适用条件也是相同的），但判决不得公开（禁止判决）就无法找到这样的法律根据。2018年《行诉法解释》第76条第1款规定的保全裁定包括了财产保全、临时命令和临时禁止三类措施，财产保全尚可援引《民事诉讼法》的规定，而针对行政机关所作的临时命令和临时禁止裁定则难以找到明确的法律根据。参照国外的立法例可以发现，还存在禁止作出某种行为（课予不作为义务）、确认某种义务不存在等诉讼请求，相对应的是不限于政府信息公开的一般性禁止判决、预防性确认判决等判决类型。从权利救济有效性的角度而言，法院存在作出法定外判决的需求。那么，法院能否在法定的判决类型之外作出回应原告诉讼请求的判决呢？能否采取法定外判决与能否允许法定外行政诉讼（或曰“无名行政诉讼”）的问题是大致相通的。这一问题涉及原告诉权的效力和判决类型法定的意义。“‘行政诉权’的确与行政诉讼法有关，但其法律基础不在于行政诉讼法，也不应为行政诉讼法所妨碍；‘行政诉权’的法律基础应当置于行政法（行政实体法），只要存在行政法意图加以保护的利益（‘行政法上的权利’），就应当保障‘行政诉权’（以行政诉讼实现‘行政法上的权利’的权利）。”法定判决类型只是成熟的司法救济手段，并不意味着法院在此之外不能选择或创造新的救济手段。法院在遵循行政救济体系要求和权力分立要求的同时，需要考虑的是如何更有效地保护原告的权利。除了撤销判决相对直接外，行政诉讼判决往往涉及相对复杂的行政法关系的调整，如何有效地救济私人的权利、如何避免不适当地干预行政权的行使，需要考虑诸多因素。行政权运行所要遵循的要求主要是法律法规事前确定的，法院只是在发生行政争议时适用事前的规则确定救济的手段而已。法律规定某种判决类型及其适用条件，有助于降低法院在选择救济手段时的权衡难度。法定的判决类型及其适用条件可理解为过去司法经验的总结，是立法者提供给法院的武器，而不是用来束缚法院的道具。过去的实践表明，法院在判决类型上的探索也在法律上得到了基本认可，虽然并非全面认可，但也应当被理解为司法实践本身尚不成熟。

四、结 语

行政诉讼的诉讼请求与审理、判决之间的关系关乎整个行政诉讼的功能及其实现，属于行政诉讼法上的重要基础问题。法院围绕着原告的诉讼请求及其诉讼理由展开审理、作出判决，这是诉讼的一般规律，体现着对话式的诉讼观。诉审判一致，既明确了法院的基本工作方向，也明确了原被告的攻防范围，有助于提高行政诉讼的效率，有助于维护诉讼的公平性。我国行政诉讼的基本构造是法院居于中立者的地位对私人与行政机关之间的行政争议进行裁决。行政诉讼的民事诉讼化主张其实倾向于向狭义的诉讼回归。但行政诉讼在制度功能上有别于民事诉讼，很难彻底按照当事人主义的民事诉讼来架构。行政诉讼，特别是撤销诉讼，通过诉讼程序的展开审查行政行为是否合法、依法律行政是否得到实现，藉由审查行政权行使的合法性来保护私人的合法权益。这与以权利义务对立关系为基础而构筑的民事诉讼存在重要差异。行政诉讼也还存在相对于民事诉讼的特殊设计，诸如诉讼不停止执行、不得调解原则等。而行政诉讼的司法监督化主张意味着强调行政诉讼的维护合法性功能，虽然可能有助于维护公共利益，但这有可能使法院脱离诉讼的基本要求，而沦为行政机关的监督机关。这并不符合我国法院的宪法地位和职权配置要求。故而，无论是民事诉讼化主张还是司法监督化主张，都是有失偏颇的。我们需要在把握行政和行政诉讼特质的基础上，遵循司法的基本定位，贯彻诉审判一致性要求，推动行政诉讼制度适当地发挥功能。另外，在认识上也不可将诉审判一致性要求与维护公益要求对立起来。坚持行政诉讼的诉审判一致性原则，仍然是在行政诉讼程序中适用行政实体法要求，而准确地适用法律本身就是在维护公益，故而，诉审判一致性原则并不是放弃对公益的维护。行政诉讼法也存在维护公益的专门制度，诸如情势判决（《行政诉讼法》第74条第1款第1项），虽然其正当性仍可质疑，但该类判决本身仍试图以让原告胜诉并采取补救措施的方式部分满足原告的诉讼请求。诉审判的一致性原则要求法院的审理和判决要围绕着原告的诉讼请求展开，回应原告的诉讼请求。反过来说，诉审判的一致性也对原告提出了更高的要求，需要原告能提出合适的诉讼请求和诉讼理由。但在我国行政诉讼的现实中，原告自身在法律知识方面多为素人，而原告聘请律师或法律工作者的行政诉讼案件也不是很多。如果强调对原告的诉讼请求及其理由的要求，在当下一定程度上对原告是不利的。不过，在现有制度中，法院的释明、职权探知、职权调查证据等虽然有限，但仍可在一定程度上发挥其补充功能。法院受拘束于原告的诉讼请求，但不必拘泥于原告诉讼请求的表述。

本刊已发相关主题的文章还有：

1. 薛刚凌: 《行政诉讼法修订基本问题之思考》(2014年第3期);2. 邓刚宏: 《我国行政诉讼诉判关系的新认识》(2012年第5期);

等等。